［摘 要］基层治理是国家治理的基石，建设基层治理共同体是实现国家治理能力和治理体系现代化的基础工程。面对基层诉求日益复杂化、多元化等治理难题，必须坚持党对基层治理的全面领导。基于共同体的理念，通过建立“情感—互动—行动”的分析框架，实现党建在多元共治中的情感凝聚、互动组织、行动动员等功能，推动各社会主体有机融合，形成共建、共治、共享的基层治理共同体，进而有效提升社会治理效能。
［关键词］党建引领；
基层治理共同体；
实现路径
［中图分类号］D267 ［文献标识码］A ［文章编号］1672-2426（2023）06-0045-08
党的二十大报告指出，社会稳定是国家强盛的前提，应当“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”［1］。在全面建设社会主义现代化国家的进程中，社会治理的重心向基层下沉，治理主体从党政部门延展至城乡社区、社会组织和个人，党组织的功能和定位在共建、共治、共享的社会治理格局中愈发凸显。党的十九届六中全会强调，“健全党组织领导的自治法治德治相结合的城乡基层治理体系”［2］50。2021年4月颁布的《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出基层治理的工作原则，即“坚持党对基层治理的全面领导，把党的领导贯穿基层治理全过程、各方面”［3］。社会治理重在基层，关键在党。要通过发挥党组织的引领功能，不断强化社会要素的有机连接，从而形成基层党组织、政府、各类组织和个人等多元主体各尽其责的基层治理共同体，为推动中国特色社会主义现代化建设筑牢根基。
近年来，随着中国社会转型进程的不断深化，各类社会要素流动性增强，各种矛盾问题频发，各方利益诉求不断涌现，不确定因素交织叠加，亟待党引领构建基层治理的新格局。在前期探索阶段，基层党组织服务功能弱，引发了党建认可度不高、群众参与性不强、基层行政性事务繁重等问题。随着“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”［4］的提出，社会治理共同体的理念逐渐明确，党在基层治理中的核心领导地位愈发凸显。但在构建基层治理共同体的过程中，党的领导如何回应碎片化、多元化的治理现状和服务诉求，如何发挥党组织集中力量办大事的政治优势和组织优势，如何促成多元治理主体形成共建共治共享的基层治理共同体，成为亟待解决的问题。
因此，面对新时代新形势的基层治理实际，应厘清党建在基层治理中的角色定位，明晰党建在构建基层治理共同体中的功能作用，探索党建引领基层治理共同体的推进路径，为新时代党建与社会治理工作相互促进提供借鉴。
一、党建引领基层治理共同体构建的理论阐释
基层治理共同体是共同体这一理念与社会治理这一场景的组合，而党建引领则是中国社会治理实践区别于西方治理的显著特征。因此，党建引领基层治理共同体构建的内在逻辑，可以从基层治理共同体的要素和基层党组织的功能两个方面进行梳理，最终形成符合中国基层实际的理论分析架构。
（一）基层治理共同体的要素构成
社区及共同体的概念和基本框架大都来自西方理论研究，强调共同体的社会性。如滕尼斯认为，共同体与社会是两种相互对立的生活秩序状态，共同体更侧重于自然的情感纽带和排他的社会生活方式［5］74；
鲍曼以客观存在为研究视角，提出共同体是一种基于共同特征而组成的组织［6］1。而共同体这一概念在中国学术研究中更侧重于组织性。传统社会研究以乡土社会的差序格局最为典型，费孝通认为，当时社会的组织样态是以血缘、地缘为基础所构建的“熟人社会”，而维系这一社会结构的“纲纪”是“差序”即“伦”［7］128，包括伦理准则和道德精神。随着城镇化进程的推进，中国社会结构转型加速，“陌生人社会”瓦解了传统社会网络，血缘、地缘等组织形式出现断裂。现代社会的共同体则强调自治与他治的衔接，德治与法治的结合［8］，通过吸纳和激活社会成员的多方参与，实现联结社会成员、维系社会结构的目的，其本质上体现的是社会成员对社会责任的认同。由此可见，共同体的属性多界定为共同生活的方式或关系，其内涵虽存在一定的争议和模糊性，但大体上包括了情感认同的一致性、成员关系的连接性和社会生活的共同性。
从基层治理的中国实践研究出发，经历了相对集中统一的“单位制”、政府延伸管理的“街区制”到政社互动的多元治理等阶段，学界在“国家—社会”分析框架的影响下，主要形成了具有代表性的三种基层治理研究思路。一是以基层政府为中心进行研究，即从国家的角度关注政策或机制对基层治理的作用和影响，如周庆智认为，基层政府治理是国家治理功能实现的重要组成部分，其核心在于“政府公共性建构、基层民主建设、国家与社会之间的权利规范，以及政府治理法治化”［9］。二是以社会自治为中心进行研究，主张以社会的自我治理为核心，对村民自治、基层协商、基层民主等问题进行分析，如向德平、申可君从“善治”的角度，提出“通过社区自治将分散的社会成员组织起来以形成基层社会新的行动秩序”［10］。三是以政社互动为视角进行研究，侧重于关注政府与基层社区、社会组织、社会工作者等不同主体之间的互动关系和各地的实践探索，如江苏太仓的“三社联动”，通过梳理权力清单、签订工作协议、推行购买服务等方面的探索，实现政府与自治组织的互利互赢［11］。以上对基层治理的研究与探索，虽在研究视角上各有侧重，但应该看到的是，在基层治理实践中，政府、社区、居民、社会组织等不同主体之间的关系并不能完全割裂或对立，任何一方都不应该被抑制或被强化，有效的基层治理应建立在不同治理角色的有序组织之上，并以合作的模式持续释放社会活力。
通过对已有理论研究进行梳理，可以将基层治理共同体的核心意蕴理解为基于亲密情感、相互信任而结成的多元主体合作参与的组织结构，是一种包含了国家与社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构等多元主体协调互动的治理状态［12］，其意义在于强调多元主体的责任、参与和行动，最终实现共同利益、共享治理成果。从基层实践看，基层治理共同体是以党的领导为核心，由街道（乡镇）政府、社区“两委”、驻区单位（企业）、社会组织、社会工作者、居民等主体共同组成的治理网络，通过基层党组织的引领，形成政府治理、社会协同和居民自治的治理合力。从构建要素上看，基层治理共同体则体现为情感、互动和行动三个主要维度。首先，共同体中的各主体对于“我属于哪里”具有情感上的認同，并对“自己人”这一身份产生了忠诚感和责任感；
其次，共同体成员间存在稳定且持续的互动关系，它推动着个体融入到共同体中；
最后，在治理需求和利益目标的推动下，共同体成员达成行动共识并参与到治理过程中，实现共同体从“静态”到“动态”的转变。
（二）基层党组织的功能定位
学界围绕党建引领基层治理积累了诸多研究成果，其研究方式和路径逻辑均有不同的侧重和表现，从基层党组织的功能定位上，大致可以梳理为三种类型。一是认为基层党组织具有政治认同和社会价值的思想引领力，可以通过党建嵌入公共空间从而凝聚各方共识。如鄢一龙从“中国式善治”的角度，指出“中国能够成为有机社会的前提在于党的领导在其中扮演社会黏合剂、催化剂的角色，使得社会成为既保持高度多样性，又具有高度凝聚力的有机整体”［13］。二是认为基层党组织具有组织群众和联系群众的社会凝聚力。从社会结构上看，党组织具有先天的组织优势；
从组织路径上看，群众路线、党员下沉等灵活多样的治理方式，延长了治理半径，降低了组织成本。如吴晓林提出党“二次构建社会”的命题，并认为社区党建通过主体补位维持秩序，能够以组織化撬动社会发展。这是中国共产党发挥密切联系群众政治优势的使然，也是弥补多主体缺位、达成集体行动的现实选择。［14］三是认为基层党组织具有政策机制和资源配置的统筹执行力。机制创新和资源保障是提升基层治理针对性和有效性的关键，亦是各地在基层治理创新实践中的发力点。如张文君从政策试点角度，对北京从“吹哨报到”到“接诉即办”的现实改变进行了模型建构，将其经验概括为“党的领导及其制度建构”，为基层治理改革提供了动力机制、保障机制与巩固机制。［15］
概言之，党建引领基层治理的优势主要体现在价值取向、组织形态、行动机制等方面的领导力量，即在社会治理过程中，充分发挥党建的思想引领力、社会凝聚力、统筹执行力，形成多元主体共同治理社会的共识、联结和行动。
（三）党建引领基层治理共同体的分析框架
以上诸多研究从不同视角为探究党建与治理共同体的关系提供了丰富的理论基础，对构建党建引领与基层治理共同体耦合的基本框架提供了研究方向。坚持党对社会治理的全面领导是我国在长期实践探索基础上形成的宝贵经验，社会治理共同体则是当前有效**基层治理矛盾和难题的重要路径。从党建引领的路径去构建基层治理共同体的运作机理，应该以实现共同体为目标，以发挥党建思想引领力、社会凝聚力、统筹执行力等功能为着力点，在价值再造、组织重构和行动整合的基础上以“情感—互动—行动”为核心构建基层治理共同体。
党建引领作用于基层治理共同体可从三个维度进行分解：一是在治理理念层面进行价值引导和情感感召，以政治立场体现价值关怀，使治理共同体的认识深入不同治理主体的内心；
二是在治理结构层面实现组织覆盖和良性互动，以党组织为核心对治理主体进行协同重塑，使组织优势转化为高效动员的治理效能；
三是在治理机制层面对治理要素和治理资源进行制度化整合，以保障基层治理共同体的有效运行。情感、互动、行动三个维度在目标上相统一，在关系上相互补充。达成共治目的的意愿和实现相互协作的行动是构建基层治理共同体的两极，而使两极得以联结的是多元主体之间良性、持续的互动与交流。只有不断地互动，才能实现合作意愿和协同行动的动态平衡。
基于此，本研究试图从基层治理共同体构建的角度分析党建引领基层治理共同体的内在逻辑，从理论上为基层治理共同体和党建引领的有效融合和相互促进搭建分析框架（见图1），为党进一步夯实社会治理在微观场域的基础提供决策参考，进而在实践上提升基层党组织引领群众、组织群众和服务群众的核心力量。
二、党建引领基层治理共同体构建的现实困境
通过对以往研究和相关理论进行分析可以发现，党建对于基层治理共同体的构建具有促进、支持和保障等作用，然而党建引领多元治理主体参与基层治理，涉及多种治理情境和治理模式的复杂局面，因此，在现实中仍存在一些问题，限制了党建引领的效果和基层治理的效能。基层党组织弱化、虚化、边缘化的现象依旧严峻，成为制约基层治理的瓶颈。在基层治理共同体构建的具体实践中，党建引领面临的现实困境主要表现在情感联系、互动重组、行动链接等方面，这使得党在基层治理中的功能和作用受到一定程度的影响。
（一）情感认同不牢：传统观念根深蒂固，价值共识引导偏失
基层治理共同体构建的前提是各治理主体间形成情感连接，并对共同参与社会治理达成共识。然而，随着经济社会的快速发展，基层社区容纳了来自不同地域、阶层、民族的人群，人与人之间联系和纽带难以联结，对于所处的社会场域缺乏情感认同，亟须正确的治理理念进行持续有效的价值引导，重塑共建共治共享的基层治理共识。长期以来，对基层自上而下的管理方式导致其他社会主体的治理角色和作用弱化，使得基层政府产生了大量超出自身能力的治理压力，也挤压了其他治理主体的生存和发展空间。一是党建引领基层治理的理念尚未树牢。部分基层党组织仍习惯于借助行政方式和手段对公共事务进行管理和决策，对共建共治共享的治理理念学不深、吃不透，片面地将党建引领等同于一元化领导，忽视了对不同社会主体参与基层治理的引导和组织，从而导致基层群众对党建引领存在不少误解，将党建工作简单理解为基层党组织包办代办。二是社会公众缺乏主人翁意识。基层政府以往包揽各种社会事务，形成“家长式”的管理方式，社会公众对基层治理多持“看客”心态，自我服务、自我管理的自治意识较弱，对于公共事务的参与意愿不强，“人人有责”的社会责任感未能激活，共同治理基层事务的能力仍有待提升。三是多元价值理念对党建引领形成冲击。党建对社会的价值引领，既体现在价值理念的先进性上，又体现在各级党员的模范性上。由于部分党员干部理想信念滑坡，对自身要求不严，工作中仍然存在形式主义、行为失范等问题，对坚持和加强党的领导造成不同程度的负面影响，加上互联网时代多元价值文化的冲击，增加了公民价值选择的难度，对党建引领形成一定阻力。
（二）互动参与无序：组织结构不均衡，沟通交流渠道有限
基层党组织、政府、社区、社会组织、居民等各主体之间只有加强良性互动，才能为构建基层治理共同体提供平台和空间，通过基层党组织的组织力激活各治理主体的能动性。然而，随着中国社会转型的不断加速，基层工作呈现出较为复杂的特点，如大量新经济组织、新社会组织和流动人口汇聚到城市社区，使得基层治理面临利益格局多元化、社会群体多元化、社会矛盾叠加激化等问题。尤其是基层各类组织的组织化程度较低，对基层党组织的依赖性过高，使得各治理主体处于无序参与的状态，基层治理共同体的构建受到较大限制。一是基层党组织的自身建设仍需加强。近年来，大量新经济组织、新社会组织逐渐成长为基层社会的新兴力量，就非公企业尤其是外资企业而言，党员人数少、人员流动性强，党建工作仍存在薄弱点。同时，随着基层党组织逐步向小区单元楼栋延伸，党的组织覆盖和工作覆盖不断扩大，在党员队伍的管理、教育、监督等方面存在不及时、不均衡、不到位的问题。二是基层党组织党建功能不健全。基层党组织在党建引领方面的角色与职能不突出，联系和服务群众的桥梁纽带作用发挥不明显，尤其是社区党组织，在日常工作中需承担较多行政性事务，常受到挂牌多、事务杂的困扰，党建功能较为模糊。三是信息交流失真延迟。不同治理主体之间难以形成有效的信息沟通渠道，缺乏各级政府和居民群众、社会组织之间自下而上的信息传递和问题反馈机制，沟通线路较长，反应速度较慢，极大影响了治理主体的联结与互动。
（三）行动动力不足：体制机制转型不完善，治理主体责权失衡
完善体制机制是基层治理共同体构建的重要保障。在基层治理的过程中，基层党组织往往面临“看得见的管不了，管得了的看不见”的责权不匹配问题，而基层利益诉求表达渠道的不断丰富与基层治理体系不完善、治理能力不足形成鲜明对比，导致非理性博弈愈发凸显，矛盾冲突难以及时有效化解。一是治理主体权责不匹配。“权小、责大、事多”已成为基层治理困局的制度性特征，在属地管理原则下，层层工作最终都落在基层，而权力和资源往往集中于上级党组织，权责关系严重失衡，导致基层党组织负担较重，难以作为。二是多元参与制度不完善。基层党组织领导不同社会主体参与基层治理的机制尚未建立，参与渠道不多，参与事项有限，参与空间狭窄，参与支持不足，政府与社会力量的互动仍有待改善。三是社会力量活跃度不高。由于社会组织数量少、能力弱、发育缓慢且专业化程度不高，介入社区建设和服务的能力有限，在推动基层治理方面难以及时跟进，容易沦为“僵尸”组。此外，居民群众绝大部分仍处于“私人空间”而非“公共空间”中，更重视自身利益而非公共利益，因而主动参与和承担社区公共事务的意识和能力均不足。四是区域化党建动力不足。共驻共建是当前基层党组织引领社会治理的一项政策性工具，指辖区内各级各类党组织通过区域化党建的形式，形成共建共治共享的格局。然而，隶属关系和行政层级不对等问题，导致基层党组织和辖区单位党组织处于单向联系的状态，即辖区单位党组织并未实际参与基层事务的治理，更多的是在基层党建活动中，向社区提供资源和服务，这种基层党组织与辖区单位党组织的“捐赠式”关系，导致区域化党建平台互动缺失，难以持续。［16］
三、党建引领基层治理共同体构建的实现路径
随着社会治理的重心不断下移，党的组织网络也随之向下延伸，在基层党组织嵌入社会的过程中，发挥党建引领作用，深化党组织与基层社会的紧密联结，增强基层党组织的思想引领力、社会凝聚力和统筹执行力，形成以党组织为引领的基层治理共同体，是新时代实现基层社会治理体系和治理能力现代化的重要途径。
（一）思想引领：凝聚价值共识，奠定相互信任的情感基础
影响社会建设、社会稳定和社会发展的核心因素是社会成员对社会共同价值的认同程度。中国共产党作为执政党，其鲜明的价值取向应在基层治理中发挥灵魂作用，通过价值引领消解不同价值之间的张力和冲突，使得价值共识得以凝聚，筑牢基层治理共同体的思想根基和情感基础。
1.推动社会治理共同体意识在基层落地生根。构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体是中国共产党经过多年实践提出的一条符合我国社会实际的社会治理之路。通过主题宣讲、塑造典型、评比评先等方式，促进社会治理共同体的理念融入治理场域，成为不同社会主体共同的价值追求和自觉行动。
2.强化党员引领示范作用。在基层治理中，党员的一言一行、一举一动，都对居民群众的价值观起到示范作用。通过鼓励具有居民身份的党员参与基层治理实践，将共产党员的先进性贯穿于服务基层的过程中，实现在基层空间内的群众动员，从而提升党在基层治理的价值引领力和社会号召力。
3.激活居民的主体意识。基层党组织应着重培养居民群众中的积极分子，赋予其志愿者、联络员、楼栋长等基层治理角色，给予其足够的支持和信任，建立良好的情感关系，增强居民群众的自主意识和参与意识。
4.塑造以共同体为核心的社区文化。在基层党组织的统一领导下，增加公共文化项目中的共同体元素，将社会治理共同体的理念注入党群服务中心、社区文化墙、公共空间等场景，在基层文化活动中突出共建共治共享的参与感和归属感，以文化服务传播共同价值，在浓厚的共同体氛围中引领社会成员的价值选择。
（二）社会凝聚：健全组织功能，增进治理主体的良性互动
基层治理共同体由不同社会主体共同构成，基层党组织具有组织网络广泛、组织力量集中等优势，具备组织、凝聚、吸纳和整合等作用，只有打破传统的党建思维，建立资源信息与需求服务的对接平台，畅通各条块间的联结与互动，培育各治理主体的伙伴关系，才能夯实构建多元共享、相互促进的基层治理共同体的组织基础。
1.进一步强化基层党组织建设。完善基层党组织体系建设，根据社会治理重心下移的要求，确保治理末梢单元和新领域建立的党支部、党小组的各项制度得到严格落实，通过组织生活的常态化和规范化，强化对基层党组织的管理和监督。
2.强化基层党组织的党建功能。严格落实街道社区事项“准入退出”机制，切实为基层减负增效，为基层党组织深入群众、服務群众提供制度保障。探索构建党建绩效指数管理体系，推动党建工作具体化、清晰化，突出政治功能和组织功能，将党建工作嵌入基层治理实际，提升基层党组织的凝聚力。
3.搭建智能化信息沟通平台。积极探索运用现代网络信息技术，推动基层治理与大数据、互联网融合发展，通过新媒体平台，增强信息交流的便利性，畅通信息交流渠道。以党组织为中心，推广“互联网＋党建”“智慧党建”等做法，实现党建信息平台与治理服务平台的深度融合，形成基层治理主体的共同社交圈子。
4.健全民主化协商化互动机制。建立健全基层协商工作机制，由基层党组织牵头，建立党组织基层协商联席工作制度，组织辖区单位、群团组织、社会组织和居民群众说事议事，形成有事好商量、众人的事情由众人商量、大家的事人人参与的互动氛围，完善民事民议、民事民办、民事民管的多层次协商格局［17］，将基层的问题、困难、智慧、诉求及时有效传递给上级党委政府，形成共同推动基层发展的合力。
（三）统筹执行：优化资源配置，构建利益共融的长效机制
共建共治的最终目的在于共享，基层治理共同体的构建，离不开各主体的一致行动和互惠共赢。党建引领基层治理归根到底是为了通过党组织的领导制定更多符合基层实际的机制，从而及时回应基层诉求，有效解决基层问题，真正实现集中力量办实事。在党组织的统筹协调下，释放各社会主体的治理活力，从而实现治理效能的激发和增强。
1.持续推动社会治理重心向基层下移。***总书记强调：“把为群众服务的资源和力量交给与老百姓最贴近的基层组织去做，增强基层组织在群众中的影响力和号召力。”［18］129因此应以街道、社区党组织为主导，统筹上级部门支持社区的政策，以社区党组织为主渠道落实到位，为基层党组织赋能。
2.切实发挥区域化党建的积极作用。进一步明确驻区机关企事业单位参与基层共建共治的权责边界，建立“联合党建”“结对帮扶”“党员双报到”等协同参与平台。推进驻区机关企事业单位党组织参与基层共建，让党员干部亮身份、参与社区志愿服务，将服务和参与驻地基层治理纳入机关企事业单位党建工作考核内容，并作为党员参与评优选先的重要参考。
3.健全完善党组织领导的社区居民自治机制。把社区“两委”换届选举、社区“两委”班子成员交叉任职等工作作为基层党组织建设工作的重点，进一步抓紧抓实，形成在基层党组织领导下的治理协同联动架构。持续推进在业主委员会、物业公司、社区社会组织中建立党组织的工作，完善党组织领导下的社区居民委员会、业主委员会、物业公司、社会组织、社区志愿者以及社区居民间的协调运行机制，充分调动多元力量积极参与基层社会治理，形成治理合力。
4.建设覆盖广泛、集约高效的党群服务中心。进一步拓宽基层党群服务中心的功能和作用，将党建、政务和社会服务的资源以集约化的形式下沉到基层，把服务窗口下移到社区，把党群服务中心建设成为开展党建工作、提供政务服务和受理社情民意的红色阵地。积极探索运用现代网络信息技术，构建线上线下一体化的公共服务平台，促进数据的互联互通，实现党建工作的全覆盖和服务群众的零距离。
四、结论
从社会管理到社会治理，是中国共产党面对社会结构转型而作出的探索和调整。新时代以来，社会治理共同体的理念不断深化，社会治理的重心逐渐下移，基层党组织成为引领共建共治共享治理格局建设的核心力量。以“情感—互动—行动”为逻辑框架，进一步厘清党组织与基层治理共同体的关系，即通过发挥基层党组织的引领功能，强化基层治理共同体的情感基础、互动桥梁和共治行动，为**基层治理难题提供了思路。然而，从社会治理共同体的稳定性和持续性来看，只有从各地的社会结构和发展实际出发，遵循各治理主体的价值追求和利益訴求，坚持加强党组织的自身建设，确保制度机制的公平公正，才能构建更具韧性、更有温度的基层治理共同体。
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责任编辑 王 雨
［收稿日期］2023-03-11
［基金项目］全国党校（行政院校）重点调研课题“重大突发公共事件意识形态风险治理研究”（2020DFDXZDDYKT065）， 主持人洪明星。
［作者简介］吴欢欢（1984— ），女，江西赣州人，中共南宁市委党校公共管理教研部讲师，主要从事社会治理研究。
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