摘要：2022年上半年，受国际局势紧张、多地疫情反复、房企频繁出险等因素影响，全国房地产市场经历了巨大挑战，商品房销售规模大幅下降，房地产开发投资负增长。为此，中央和各部委频繁释放积极信号，各地落实因城施策，共出台房地产政策260余次。总结上半年各类政策，梳理和分析政策特点，展望未来政策走向。
关键词：房地产政策;良性循环;限购;棚改
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2022）07-0010-05 收稿日期：2022-06-11
作者简介：侯忠荔，北京国安控股有限公司，高级工程师。
2022年上半年，我国房地产市场仍然延续2021年下半年走势，维持低温态势，整体处于下行状态。一方面，受制于国内部分城市疫情扰动频繁，国内外宏观环境变化，居民收入预期转向悲观，导致其购房意愿不强。另一方面，房企流动资金更趋紧张，房企到位资金承压，融资渠道受阻，房企金融风险增多，行业不利因素不断累积。
房地产业作为支柱产业，其变化受到中央和监管部门的高度重视。一方面，在“双循环”背景下，房地产行业作为拉动经济、促进消费、稳定就业的重要行业依然需要大力扶持。另一方面，房地产和金融相互渗透，经济增长、财政收入、银行资产对房地产价格形成高度依赖。基于此，中央和地方陆续出台各类房地产政策，以期恢复市场信心、稳定市场预期、维护市场平稳，实现行业风险软着陆，促进房地产业良性循环和健康发展。本文通过对上半年房地产政策的总结和分析，为学界和业界提供参考。
1 房地产业良性循环反复提及，成为新的行业目标
自2021年12月中央政治局会议中提到“要推进保障性住房建设，支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求，促进房地产业健康发展和良性循环”之后，关于“房地产业良性循环”的提法在上半年频繁出现。今年两会和金融委专题会议中同样提出“因城施策促进房地产业良性循环和健康发展”。上述表态，也预示着中央对于今年全年房地产业的目标日渐清晰，会将三稳目标置于更重要的位置。各地也会采取积极行动，努力实现当地房地产行业的健康发展。至于为何中央频提良性循环，一方面，一个行业的良性循环具有稳定和持续的正向作用，而房地产业作为支柱产业对我国经济发展十分关键，房地产业的平稳健康发展对我国经济结构转型、提升抗风险能力和增强国际竞争力都具有重要意义。另一方面，房地产业站在了历史拐点，近5年新建商品房销售规模和销售金额屡创新高，房地产过度金融化问题突出，房企高周转、高杠杆、高回报的“三高”模式不可持续，亟需新的发展模式来破除行业顽疾。因此，未来一段时间，行业的良性循环的内涵和目标将以更多元的方式被诠释，各地也会根据当地房地产情况出台各类政策，引导行业发展。
2 各地积极践行因城施策，陆续出台各类楼市新政
2021年四季度以来，各地房地产政策开始出现边际放松迹象。随着房地产下行压力加大，其出台频次和力度在2022年上半年逐步加強。但与2008年和2014年不同的是，这次没有国家层面统一的放松政策导向，各地积极践行因城施策，陆续出台各类楼市新政。截止到2022年6月，由于供需矛盾依然紧张、房价上涨压力犹存等原因，以北上广深为代表的一线城市并没有出台大规模放松政策，仅仅发布了住房公积金阶段性支持政策、优化预售监管资金提取条件、支持专项债券用于城市更新项目等政策，力度相对较小。而以杭州、南京、苏州为代表的二线城市相继出台各项放松政策，主要涉及放松限售限购、下调房贷利率、降低首付比例、购房补贴等方面，力度明显加强。出台策略方面，宁波、长春、沈阳等城市出台了“一揽子”放松政策以提振房地产市场，而南京、苏州、青岛等城市则“小步快跑”策略，有间隔地出台限购、社保、住房公积金等政策。侧重点方面，杭州、成都重点强调优化无房居民家庭认定标准、二手住房交易政策等方面，长沙侧重通过完善“租购并举”改善住房市场，福州、厦门侧重通过住房公积金调整提升住房需求。对于三四线城市，由于调控压力相对较轻，大多采取“应出尽出、早出快出”的策略。2022年4～6月份，约有近百个城市出台放松政策，其内容除供给端、需求端、土地端和金融端的政策外，还包括对存量房计税价格调整、扩大共有产权住房配售范围、举办房地产展销会等新型政策。
3 预售资金政策备受关注，行业期盼继续优化预售资金监管
2021年下半年起，部分房企因挪用预售资金以及供应链商票无法兑付而导致项目停工，预售资金监管受到前所未有的关注，以“保交付”为核心的预售资金监管政策开始趋严，但部分地区出现矫枉过正的现象。今年2月，住建部、人民银行、银保监会共同发布了全国性商品房预售资金监管的指导意见，有利于作为指导各地安排预售资金监管和理清各地商品房预售资金监管的责任，增强商品房预售资金监管的灵活性。4月30日，中央政治局会议提出要优化商品房预售资金监管，标志着对此前监管过严做法的纠偏。此后一个月，惠州、徐州、连云港、岳阳等数十个城市先后发布政策，提出优化商品房预售资金监管，并把该政策作为各地纾困房企的重要举措之一。烟台等城市将企业的信用水平作为预售资金监管的重要考量，对于当地的优质房企或头部企业给予监管额度减免等措施;南京等城市提出采用以银行保函等额替换新建商品房预售资金;遂宁、漯河等城市采取直接下调预售资金监管额度和工程建设资金比例等措施，大大缓解了房地产企业的现金流压力。事实上，预售资金监管遵循政府主导、多方参与、专款专用、封闭管理的原则，在“保交楼”为原则的大背景下，彻底放松既不现实也不安全。因此，下半年预售资金监管的政策可能呈现“有保有压”的态势。
4 地方城市频出“一揽子”政策，稳预期成为重中之重
自今年2月份以来，各地政府频频出台“一揽子”房地产政策，以期提升房地产市场热度。郑州于2月底率先出台促进房地产健康发展的通知，从支持合理住房需求、改善住房市场供给、加大信贷融资支持等5个方面发布19条政策。随后，怀化、衢州、兰州等城也相继发布各类放松政策。5月后，越来越多的城市采取上述做法。截止到6月底，共有80余个城市发布了“一揽子”房地产政策。其中，既有沈阳、太原等省会城市，也有如九江、益阳等三四线城市。同时，湖南、河南、四川等省份的地级市大都以“一揽子”的方式出台政策。在已经出台的政策中，各地主要关注几个方面：一是调整了部分限购限售政策，使得更多购房群体满足购房条件;二是金融端发力，在需求端降低首付和贷款利率，在供给端引导金融机构加大对房企的支持力度，不抽贷、不断贷;三是适度调整住房公积金政策，扩大住房公积金覆盖面，探索出台住房公积金“公转商”贴息贷款品种等;四是保持土地出让基本稳定，部分城市优化土地出让政策，合理有序供应土地，采取降低土拍门槛和延长土地出让价款缴纳期限等政策吸引房企拍地。同时，上述政策大都规定了执行时效，强调了调控底线和尺度。
此外，不同城市还根据自身房地产特点，出台部分特有的政策，例如阜阳提出对新建商品房提供总房款减免3%～5%，驻马店允许房地产开发企业适当调整套型结构，珠海、资阳等城市实行住房公积金家庭代际间互助等。这些政策为当地市场注入活力和信心，如果效果较好，不排除更多城市参考和借鉴。
5 多地调整住房公积金政策，利好缴存人和企业
今年2月起，各地陆续出台关于住房公积金放松政策。截止到2022年6月，已经有近百个城市调整了当地住房公积金政策。北海、南宁、银川等城市提高住房公积金贷款额度，大部分城市贷款额度上调了约15%～20%;烟台、自贡等城市放宽住房套数认定政策，实行“只认贷不认房”的认定标准;福州、漳州、汕尾等城市规定可以提取住房公积金支付商品房首付款;天津、秦皇岛、珠海等城市发布职工提取住房公积金帮助子女或直系亲属购房政策，有效缓解了刚就业人群的购房压力。住房公积金政策出现大范围放松，主要有几个原因：一是相对于限购、限贷等传统调控政策，住房公积金政策对市场预期的影响没有那么强烈，且由于贷款条件和金额所限，极大限制了房地产投机需求;二是住房公积金政策覆盖面广、适用度高，叠加其他住房优惠政策，为有合理住房消费需求的购房者提供了较大支持，有助于加快市场成交节奏，带动市场交易量增长;三是由于去年房地产市场降温，住房公积金资金池变得相对充裕，通过把沉淀的、长期未被使用的住房公积金释放出来，提升了资金的使用效率。
除各地发布针对个人的住房公积金放松政策外，住建部、人行和财政部共同发布了《实施住房公积金阶段性支持政策的通知》，对受新冠肺炎疫情影响的企业，可按规定申请缓缴住房公积金，受疫情影响的缴存人，不作逾期处理，以较大政策力度纾困受疫情影响的企业和缴存人。
6 央行多次降低房贷利率，以实际行动降低购房成本
针对去年下半年开始的“需求收缩，供给冲击，预期转弱”的问题，金融监管部门曾在多个场合表态“保护好刚需信贷需求”。今年上半年，中央多次表态并出台各项政策满足购房者的购房需求。2022年政府工作报告中提出“支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求”，4月底中央政治局会议中提到“支持刚性和改善性住房需求”。新年伊始，央行授权的全国银行间同业拆借中心发布5年期LPR下调5BP至4.60%，5月又将该指标下调15BP至4.45%。5月15日，央行、银保监会宣布，首套房利率下限调整为不低于相应期限贷款市场报价利率减20个基点，为2016年来首次下调。至此，首套房贷款利率最低可达到4.25%，为近年来新低。由于地方和银行具有较大自主权，银行可结合自身经营情况、客户风险状况和信贷条件等因素，合理确定每笔贷款的具体加点数值。多个城市银行第一时间落实了央行、银保监会调整的差别化住房信贷政策，重庆、天津、济南、青岛等地将首套房贷款利率下调至最低，以期提振需求。尽管如此，由于当前居民杠杆率也处于较高水平，叠加疫情影响居民收入预期，长期看，依然需要从提高居民收入的角度来提振有效需求。
7 暂缓房地产税扩大试点，部分城市调低交易税费
今年3月16日，国务院金融稳定发展委员会召开专题会议，研究当前经济形势和资本市场问题。会后，财政部明确表示“房地产税改革试点依照全国人大常委会的授权进行，一些城市开展了调查摸底和初步研究，但综合考虑各方面的情况，今年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件”。因此，在市场处于偏冷状态、各方信心尚未恢复时，房地产税的出台将更趋谨慎。
在交易税方面，契税减免或补贴成为各城市政策放松的首选，景德镇、义乌等近30个城市出台政策，在规定时间购买商品房的，地方财政给予20%～100%的契税补贴或者减免。在增值税方面，部分热点城市采取将增值税免征年限由5年减为2年的方式，降低购房者的购房成本。截止到今年6月，全国仅有广州（9区）、深圳和上海增值税免征年限依然为5年。在计税价格方面，株洲、湘潭、永州等城市纷纷下调二手房评税价格，希望借此提高二手住房交易的活跃度。综合来看，尽管各地在税费减免方面下足功夫，想借此提升房地产销售情况，但单纯降低税费对于地产实际提振效果尚不明显，各地还应多措并举、多效并施，从更多层面让利于购房者。
8 棚改货币化重出江湖，房票制度引关注
棚户区改造作为能够改善群众的居住条件、完善城市功能和城市环境的重要手段，是一项民心工程。2015年，各地将棚改政策由实物安置转变成以货币安置为主后，各地房地产市场被快速激活，三四线城市楼市出现了从“无人问津”到“一房难求”的转变。近年来，随着城市更新理念的发展和房地产调控的日益精细化，“棚改货币化”逐渐淡出。今年2月，郑州率先发布政策推行货币化安置，这种有力刺激房地产市场的政策工具再次获得关注。截止到6月底，包括南宁、宁波、温州在内的22个城市，在出台的房地产良性循环政策中提到了棚改安置方式。與之前安置方式有所不同，部分城市明确表示要采用房票制度进行安置，即按照产权调换政策，将被征收人补偿安置权益货币量化，以房票形式发放给被征收人，由被征收人选择指定的商品房或安置房。从今年4月起，信阳、常熟、绍兴等地宣布采取通过房票制度采取棚改安置。本次地方祭出房票政策，在吸取了上轮由于货币化造成房价快速上涨等问题的教训，完善了棚改相关政策、优化了房票使用流程。首先，已经提出棚改政策的城市，严格控制货币化安置的比例，多采用房票进行安置。其次，房票将严格实行实名制，不得转让、赠与、抵押、套现等行为。再次，这次房票持有人不仅可以选择安置房，还可以选择指定的商品房，提升了居住品质。最后，为了促进房票的使用效率，地方政府还给予使用房票的家庭不计入限购套数，契税减免、办理子女入学等优惠措施。
采用房票制度能够在缓解商品房库存高企、加快城市居住品质提升，解决过往安置房质量问题等方面发挥一定的作用，预计下半年将有更多城市尝试采用该政策。但在当前形势下，由于棚改总规模大幅缩减以及金融端对于棚改支持力度尚不明晰，加之“房住不炒”的定位对房价上涨的容忍度偏低，将导致寄希望用房票拉动房地产市场快速复苏的效果可能不及预期。