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农村商业银行怎样改善内部控制
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论农村商业银行如何改善内部控制
农村商业银行是我国农村金融改革的产物。在我国2003年启动的新一轮农村信用社改革中，农村商业银行是三种可供选择的改革模式之一。不少经济较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区选择了农村商业银行模式。截至2009年底，我国共成立了43家农村商业银行。这43家农村商业银行资产共计18,661.2亿元，负债共计17,545.7亿元，所有者权益共计1,115.5亿元，税后利润合计149.0亿元，员工人数达到66,317人
数据来源：中国银行业监督管理委员会2009年报。
。农村商业银行已经成为我国农村金融领域一道亮丽的风景。
相对于改制前的农村信用社，农村商业银行的内部控制得到了很大的加强和完善。农村商业银行初步建立了法人治理的组织架构，设立了股东大会、董事会和监事会等机构，为内部控制的有效实施提供了必要的前提条件。农村商业银行建立并不断完善各方面的规章制度，使各项业务的开展有了统一的标准和操作要求。信息技术的广泛的应用为农村商业银行的内部控制提供了科技支撑。
然而，农村商业银行的内部控制远非无懈可击。上海农村商业银行的员工挪用银行资金赌球，涉案金额达2000多万。北京农村商业银行发生贷款诈骗案，涉案金额达4.6亿元。这些沉重的事实提醒我们：农村商业银行的内部控制仍存在薄弱环节，农村商业银行必须进一步改善内部控制。相比国有商业银行和全国性的股份制商业银行，农村商业银行规模小，员工队伍人数少，科技水平低，法人治理不完善。农村商业银行的内部控制体系建设面临着一系列特殊的挑战。
第一个挑战是农村商业银行在法人治理方面的不足。
农商行的股东大会、董事会和监事会在实践中不能有效发挥作用，对经营管理层不能形成有效制约。农村商业银行的股东一般包括本地较大的国有或集体企业、本地较大的民营企业、国有或外资银行、本地中小企业、个体工商户、当地居民和银行员工。地方国有或集体企业和农商行同属地方管理，在行政关系上是平级，因此地方国有或集体企业一般不愿较多介入农村商业银行的经营管理。本地较大的民营企业注重的是农商行的分红,是能否得到贷款支持，并不真正关心农村商业银行的经营管理。国有或外资银行股东熟悉银行业务和经营管理，参与农商行的法人治理有很大优势，但是国有或外资银行股东出资入股农商行的实例很少。本地中小企业、个体工商户和当地居民股东数量众多，虽然整体在农商行的占股比例较大，但是，具体到每一户占股比例很小，同时对银行经营管理不熟悉，在股东大会上发言权很小。内部员工股东在部分农商行中占有一定比例，但在董事会和监事会中，银行员工对银行经营管理层的牵制作用很小。由于股东没有动力或能力积极参与农商行的法人治理，股东大会不能有效发挥作用，往往成了走过场。股东大会对董事会和监事会几乎是放任自流，没有任何要求。由于没有来自股东的压力，董事会和监事会在工作中也难免懈怠，对经营管理层不能形成有效制约。
良好的法人治理是商业银行建立内部控制体系的前提条件。如果股东大会、董事会和监事会在实践中不能对经营管理层形成有效制约，经营管理层就会倾向于采取较激进的发展战略，忽视内部控制。这时农村商业银行改善内部控制的努力就会遇到极大的障碍。
第二个挑战是农村商业银行人力资源方面的制约。
农村商业银行员工队伍人数有限，相对员工人数而言分支机构却较多。相比国有商业银行和全国性的股份制商业银行，农村商业银行平均每个网点的员工人数明显偏少。根据2009年国内上市银行的财务报表，工农中建四大国有商业银行平均每个营业网点的员工人数为18.7至24.0人；已上市的全国性股份制商业银行点均员工人数为29.4至60.0人；北京、南京、宁波三家城市商业银行的点均员工人数分别为29.1、36.5和38.8人。笔者搜集到的十家农村商业银行点均员工人数是7.5至15.1人。农村商业银行点均员工人数明显偏少。具体数据参见附表1。
商业银行的内部控制讲究责任分工、相互牵制。银行的很多基本业务都要求“四只眼睛的原则”。
会计岗位设置讲究责任分离、相互制约，严禁一人独自完成会计全过程的业务操作。金库管理讲究“同开库、同进库、同在库、同锁库”。开办银行汇票、银行本票业务要严格执行“印、押、证”三分管制度。最普通的贷款业务也要求双人入户调查、审贷分离、业务经办与会计账务
处理相分离。对于任何一个银行网点而言，拥有足够数量的员工是实现内部控制的前提条件。农商行网点员工人数少，在实际工作中就难以保证合理的责任分离和相互制约。即便制定有各种不相容岗位相分离的规章制度，农商行的基层网点在实际执行时也难免走样。
相比国有商业银行和全国性的股份制商业银行，农村商业银行的员工队伍素质不高，业务和管理人才缺乏。尽管各家农村商业银行都十分重视人才的引进和培养，但人力资源方面的差距仍然十分明显。与信用社时期相比，现阶段的农村商业银行员工构成仍然基本未变。农村商业银行在人力资源方面也面临着其他金融机构和企事业单位的竞争，部分年纪轻、学历高、能力强的农商行员工流向其他金融机构或企事业单位。银行的内部控制体系离不开一支合格胜任的员工队伍，关键业务岗位和管理岗位更是需要能力强素质高的人才。人力资源方面的差距制约了农村商业银行内部控制的有效性。
第三个挑战是农村商业银行信息技术方面的制约。
随着金融电子化的发展，信息技术在银行日常经营管理中得到了越来越广泛的运用。除了综合业务系统之外，财务系统、资金系统、信贷管理系统、客户关系管理系统、自助设备监控系统等等都在各家银行逐步得到部署和使用。随之而来的是银行的科技投入越来越高。软件的研发、硬件的采购、系统的运行维护都需要资金和人力的投入。相比国有大型商业银行和全国性股份制商业银行，农村商业银行的规模小、科技的投入有限、计算机人才少。信息技术几乎成了每一家农村商业银行的短板。根据银监会发布的《商业银行内部控制指引》，内部控制应当渗透商业银行的各项业务过程和各个操作环节。伴随着银行业务处理日益计算机化，内部控制体系的建设也越来越离不开信息技术的支持。信息技术的短板对农村商业银行的内部控制形成极大制约。
第四个挑战是基层分支机构的内部人控制问题。
农村商业银行由农村信用社改制而来，虽然完成了分级法人体制向一级法人体制的转变，但是农商行总行对基层分支机构的管理和控制程度有限。农商行基层分支机构大多是原有的基层信用社，员工大部分是原信用社工作人员。由于信用社长期独立法人操作的影响，基层分支机构容易出现内部管理“一言堂”，用人制度“一家军”。一旦出现这种情况，基层管理人员受到的制约减
小，违规操作不能被有效抵制，违规问题常常被压住盖住不易发现。基层分支机构的内部人控制问题对农商行的内部控制也是一个很大的挑战。
农村商业银行要想改善内部控制，必须从实际出发，根据自身条件结合自身的特点有针对性地开展工作，否则内部控制体系建设就会成为华而不实的“面子工程”。
农村商业银行改善内部控制不可能照搬照抄国有大型商业银行和全国性股份制商业银行的做法。只有建立起与自身规模、业务范围和风险特点相适应的，成本合理的内部控制体系，农村商业银行的稳健经营才能得到有力保障。笔者认为以下对策能帮助农村商业银行有效改善内部控制：
对策之一：加强董事会、监事会建设，改善法人治理。
良好的法人治理是商业银行完善内部控制的前提条件。按照银监会发布的《商业银行内部控制指引》，商业银行的董事会负责保证商业银行建立并实施充分而有效的内部控制体系；监事会负责监督董事会、高级管理层完善内部控制体系；高级管理层负责制定内部控制政策，保证内部控制的各项职责得到有效履行。农村商业银行要加强董事会、监事会建设。股东大会要选择有能力、有动力履职的人选担任银行董事和监事。在职的银行董事和监事应提高科学决策能力和监督管理能力。董事会和监事会应建立明确的议事规则，应和经营管理层建立明确的信息沟通制度，以确保银行董事和监事及时掌握农商行的经营管理情况。
对策之二：结合自身特点制定各项规章制度，提高可操作性。
农村商业银行建立了各方面的规章制度，但是部分规章制度在基层网点的实际执行情况并不理想。造成这种局面的原因有多个方面。原因之一是部分基层员工合规意识差，在实际工作中随意简化程序，减少环节。另外一个不容忽视的原因是部分规章制度照搬照抄国有大型商业银行和全国性股份制商业银行的做法，没有结合农商行的实际情况，操作性差。农村商业银行基层网点的人手少，基层工作人员常常是一人身兼数职。有些规章制度过于繁琐，基层网点无法严格遵照执行。这种情况的出现影响了规章制度的权威性，损害了内部控制的有效性。因此，农村商业银行在制定各项规章制度时应该结合自身特点，提高可操作性。
对策之三：适当控制网点数量，提高点均员工人数。
农村商业银行普遍存在分支机构众多，点均员工人数少的情况。商业银行的内部控制讲究责任分工、相互牵制。银行网点员工人数少，在实际工作中就难以保证合理的责任分离和相互制约，难以保证有效的内部控制。在现有人力资源条件下，农村商业银行应该适当控制网点数量，逐步提高点均员工人数，绝对不能盲目扩张分支机构。点均员工人数的提高将对农村商业银行改善内部控制提供有力的帮助。
对策之四：加强人员招聘和人才培养工作，提高员工队伍素质。
银行的内部控制体系离不开一支合格胜任的员工队伍。农商行要加强人员招聘和人才培养工作。在人员招聘中，农商行不要简单追求高学历，应选择学历适当、学习能力强、可塑性强的人选。相比国有大型商业银行和全国性股份制商业银行，农商行应该更加重视人才的内部培养。除了岗位培训和学历继续教育之外，农商行应该推行普遍的岗位轮换制度，以培养出更多的业务能手和管理人才。
对策之五：在科技研发上开展跨行合作，提高科技投入的效率。
农村商业银行的规模小，科技的投入有限，计算机人才少。然而，“麻雀虽小，五脏俱全”。每一家农商行都需要部署综合业务系统、财务系统、资金系统、信贷管理系统、客户关系管理系统、自助设备监控系统等等计算机应用系统。现在的情况是每一家农商行都在闭门造车，都在重复同样的研发工作，开发出来的计算机应用系统仅供自己使用。这样的科技投入模式效率太低。农商行应该联合起来，在科技研发上开展跨行合作。如果每一家农商行主要负责一项计算机应用系统，在另外42家农商行推广使用，农商行科技投入的效率就会大大提高。退一步说，即便是43家农商行在科技研发上能够共享开发项目文档，也能降低研发难度，加快研发进度，提高科技投入的效率。
对策之六：在日常管理中重视减轻基层员工的工作负担。
农村商业银行平均每个网点的资产规模小，点均员工人数少。但是农商行主要服务中小企业客户，具体每个网点的业务量并不比其他银行少。同时由于信息技术水平有限，业务处理电子化程度不高，农商行的很多业务环节还需要
手工操作。所以农商行整体运营成本高，基层工作人员负担重压力大。任何一家银行所拥有的人力都是有限。当基层员工仅仅完成日常工作都要常常加班加点，在时间和精力上捉襟见肘的时候，合规和内部控制就难免受到影响。在日常管理中重视降低基层员工的工作负担对于农商行改善内部控制会有直接帮助。
对策之七：强化轮岗和强制休假工作。
基层分支机构的内部人控制问题会极大影响农村商业银行内部控制的有效性。因此必须强化农商行分支机构负责人及关键岗位的轮岗和强制休假工作。虽然在短期内分支机构的正常工作可能受到一定的影响，但是为了保证内部控制的有效性，轮岗和强制休假工作必须进行。
对策之八：加强内部审计工作。
内部审计是农村商业银行内部控制的重要组成部分。审查内部控制的健全性和有效性是银行内部审计部门工作内容之一。现阶段农村商业银行的内部审计工作没有得到应有的重视。农商行的内部审计缺乏独立性和权威性，内部审计力量薄弱，监督能力有限。加强内部审计工作是农村商业银行改善内部控制的一个有效途径。