王艺芳 姜勇
摘 要：
大力发展普惠性学前教育服务，达成“服務充分性”“服务均衡性”“服务公益性”“服务可及性”是世界主要国家普惠性学前教育服务的基本定位。研究发现：一些国家主要通过调整财政投入结构、促进供给多元化，确保服务充分性；
通过优先发展经济落后地区学前教育、制定处境不利儿童倾斜政策，确保服务均衡性；
通过明确政府公共性职责、构建公立学前教育机构为主的办园模式，确保服务公益性；
通过实施普及普惠项目、搭建“机构—社区—家庭”三位一体的综合保教网络，确保服务可及性。据此，新时代我国普惠性学前教育服务的发展要完善经费投入机制、优化教育资源配置、落实政府主导责任、推进弱势儿童普惠项目，以实现普惠性学前教育服务的充分、均衡、公益、可及。
关键词：
普惠性学前教育；
学前教育服务；
发展路径
2015年联合国通过了《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》，明确提出“确保公平、全纳、有质量的教育，增进全民终身学习机会”的教育发展目标1， 核心是通过建立终身学习路径，关注不断扩大所有教育层次的入学机会，促进全纳、公平、有质量的教育和学习结果。2 欧洲多国也逐步将学前教育纳入政府工作议程，将可获得、有质量、付得起的普惠性学前教育服务作为发展方向。3 2017年，党的十九大报告提出“完善公共服务体系，保障群众基本生活，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。4 公共教育服务的发展和服务体系的建设是保障人民获得感的重要途径。大力发展普惠性学前教育服务，达成“服务充分性”“服务均衡性”“服务公益性”“服务可及性”已成为世界主要国家普惠性学前教育服务的基本定位。本研究梳理和总结普惠性学前教育服务发展路径的国际经验，以期为新时代我国普惠性学前教育服务的发展提供借鉴与启示。
一、国际学前教育改革趋势：大力发展
普惠性学前教育服务
纵观《美国联邦教育部战略规划（2014—2018年）》、澳大利亚《儿童早期教育和保育人员发展战略》、欧盟《欧洲教育和培训合作2020战略框架》、联合国教科文组织《中期教育战略（2014—2021）》与《教育2030行动框架》等多个国家和组织近年出台的文件可知，提高学前教育普及、普惠程度，大力发展普惠性学前教育服务已成为世界学前教育改革的潮流和趋势。1 2017年，欧洲委员会通过的《关于促进和保护儿童权利的指导方针（修订）》指出，要以维护儿童权利为基本原则，不让一个儿童掉队，保障所有适龄儿童享受高质量学前教育服务2，提供可获得、付得起、有质量的普惠性学前教育服务的发展方向日益明确。
1840年，德国教育学家福禄贝尔创立的世界上第一所幼儿园就带有普惠性。英国的“确保开端儿童中心”旨在为最弱势儿童和家庭提供支持与帮助，是英国发展普惠性学前教育服务的重要举措之一。3 2010年，我国在《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中明确指出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性”。4 可见，大力发展普惠性学前教育服务成为许多国家学前教育服务的基本方向，也是应对新一轮科技革命、提升教育竞争力、推动教育为国家未来发展做准备的重要途径。下文将探讨世界主要国家如何围绕达成普惠性学前教育的服务充分性、服务均衡性、服务公益性、服务可及性探索了多元发展路径。
二、普惠性学前教育服务发展路径的国际经验
1.确保普惠性学前教育服务充分性的发展路径
服务充分性主要指向普惠性学前教育服务资源供给的充分性、充足性，是提高普惠性学前教育服务规模效率、实现普惠性学前教育服务均等化的重要前提和保障。普惠性学前教育服务的充分性目标有三个方面的内涵：一是供给数量是否满足公众需求；
二是供给质量是否符合公众要求；
三是供给结构是否合理，如师资队伍结构等。一些国家主要通过调整财政投入结构、促进供给多元化保障普惠性学前教育服务的充分性。
（1）调整财政投入结构
世界主要国家日益注重调整普惠性学前教育服务财政投入结构，保障普惠性学前教育服务充分发展，主要的财政资助途径有三种：一是政府利用公共投资计划直接拨款。美国主要通过公共投资计划的形式保障财政投入持续稳定增长，为学前教育项目投入大量财政，有效提高了学前教育服务发展水平。韩国政府通过直接提供财政拨款的方式来支持学前教育机构设施和运营，负责支付机构人员的工资和培训费用。5 二是税费减免、学费补贴和育儿津贴。英国政府针对低收入家庭采取“工作家庭税收减免”的优惠政策，还通过税收抵免覆盖了家长70%的托幼费用支出，以减轻家长负担。6 瑞典规定第一个幼儿入园所需缴纳的费用最多占家庭收入的3%，第二个和第三个幼儿最多占2%和1%。7 三是实物补助。芬兰政府负责为每一位正在接受普惠性学前教育服务的适龄儿童提供免费的食物、学习资料、健康护理服务和牙齿保健服务。韩国政府也通过实物援助对普惠性学前教育服务提供支持，教学设备是其财政投入的重要方向之一。8
（2）促进供给多元化
21世纪以来，许多国家的普惠性学前教育服务供给方式呈现多元化趋势。政府在提供直接教育公共服务供给的同时，也积极开展间接教育公共服务供给的探索，将市场、社会等多方力量引入学前教育服务领域，而市场和社会等多方供给主体的加入，使得政府的主导性职责更具综合性与系统性。英国实施的“教育行动区计划”接管表现不佳的公立学前教育机构，旨在提高教育薄弱地区的学前教育服务质量。9 美国犹他州“优质学前教育项目”采用社会影响力投资方式，利用社会资本对处境不利学前教育机构进行投入，是政府购买学前教育服务的新路径。1 社会供给具体表现为鼓励和引导非营利组织加入普惠性学前教育服务项目。此外，志愿供给和社会捐赠也是一些国家普惠性学前教育服务的重要供给源，具体方式包括志愿服务、无偿捐赠、非营利收费服务等。
2.确保普惠性学前教育服务均衡性的发展路径
服务均衡性主要指向普惠性学前教育服务资源分配的均衡性，强调普惠性学前教育服务的机会公平、资源公平、质量公平以及对弱势群体的教育补偿。在配置普惠性学前教育服务资源的过程中，政府要注重宏观调控和特殊补偿相结合，重点围绕四个方面：一是缩小区域之间普惠性学前教育服务发展的差异；
二是促进城市与农村之间普惠性学前教育服务均衡发展；
三是缩小不同性质幼儿园发展的差距；
四是保障弱势群体儿童优先获得普惠性学前教育服务。当前一些国家通过优先发展经济落后地区学前教育、制定处境不利儿童倾斜政策，保障普惠性学前教育服务的均衡性，促进教育公平。
（1）优先发展经济落后地区学前教育
立足公平、公益、普惠的基本立场，一些国家政府采取了经济发展落后地区优先发展措施，以促进区域之间普惠性学前教育服务均衡发展。韩国政府自20世纪80年代以来，在农村大力发展公立园，农村幼儿就读公立园的比例提高至1/3。新西兰政府为农村偏僻和农牧地区的3—5岁儿童专门设立公立远程学校，免费向当地幼儿提供学前教育服务。2 2000年，美国的农村教育成就项目（Rural Education Achievement Program，缩称REAP）致力于为农村初等教育发展提供一系列补偿对策。2002年，美国重新调整和定义REAP，着重发展“小型农村学校成就项目”和“农村低收入学校项目”，帮扶的对象主要有贫困生和获取资助太少乃至无法达到预期目标的地区。一些国家还通过区域之间资源调控政策促进普惠性学前教育服务均衡发展，如日本各级别教师在不同地域的定期流动，有效平衡了经济发达城市与偏远地区学校的教师比例，缩小了区域师资水平差距。
（2）制定处境不利儿童倾斜政策
许多国家和地区通过制定政策优先扶持弱势儿童群体，保障弱势儿童普惠性学前教育服务机会与权利的公平性。3 美国《不让一个儿童落后法》倡导保障每位儿童尤其是处境不利儿童拥有接受高质量教育的机会。法国《教育指导法》规定所有儿童均可根据家庭的要求从3岁开始进入幼儿园或儿童班学习，同时为优先照顾处境不利儿童，规定他们2岁起就可以入学。印度政府“在预算分配上优先确保属于最弱势群体的儿童”4， 基本形成了以中央政府为主、中央与地方责任共担的弱势地区学前教育财政投入格局。世界主要国家处境不利儿童政策倾斜的保障人群覆盖贫困家庭儿童、特殊疾病儿童、流浪儿童、犯罪儿童、孤儿等群体，内容涉及政府财政资助、家庭税赋减免、入学机会优先、学费减免等。
3.确保普惠性学前教育服务公益性的发展路径
服务公益性主要指向普惠性学前教育服务产出对学前儿童个人和社会产生的价值与效益，即公共服务供给对象的功能和价值。整体来看，世界主要国家明确政府公共性职责，构建以公立学前教育机构为主的办园模式，保障普惠性学前教育服务的公益性。
（1）明确政府公共性职责
推进普惠性学前教育服务发展，先要明晰普惠性学前教育服务的性质，确定政府在普惠性学前教育服务中的地位与作用。许多国家通过立法明确普惠性学前教育服务的性质、政府的职责与作用，以保障政府公共性职责有效履行。2002年，美国佛罗里达州“宪法修正案8”要求向州内所有4岁幼儿提供自愿、免费、普惠的学前教育项目。5 瑞典2010年颁布的《教育法》规定，无论婴幼儿家庭的社会经济地位如何，学前教育作为一般福利性服务对所有适龄婴幼儿开放，并将学前保育教育权利扩展到所有1—6岁婴幼儿，无论父母是否就业。1 世界主要国家均对普惠性学前教育服务的公益性做出不同形式的法律规定，推行一定的免费措施，而且不断强化政府在普惠性学前教育服务中的主导责任。
（2）构建以公立学前教育机构为主的办园模式
从国际发展趋势来看，政府主导办学的公立学前教育机构数量和比例呈现稳步上升趋势。法国、卢森堡、匈牙利等国家政府直接举办和管理学前教育，这些国家的公立学前教育机构甚至逼近100%。发展中国家同样建立了以公立学前教育机构为主的办学体制，墨西哥占90%，巴西的比例为75%，古巴更是实行学前教育国有化制度。约旦政府在“走向知识经济的教育改革”五年计划（2003—2008年）中，明确提出要优先保障边远地区幼儿就读公立园，这些地区的政府每年要新建40所公立园，同时为幼儿提供免费的午餐和衣服。2 大力建设公立机构是政府推进普惠性学前教育服务公益、普及的有效举措，也是政府发挥作用和履行职责的重要体现。
4.确保普惠性学前教育服务可及性的发展路径
服务可及性主要指向普惠性学前教育服务享用和获得的便捷性。要使公众方便可及地享用普惠性学前教育服务，一方面，要从供给角度提高普惠性学前教育服务的普及普惠水平，加强普惠性学前教育服务网络建设；
另一方面，要从公众需求的角度提供经济、时间、空间可及的普惠性学前教育服务。一些国家实施学前教育普及普惠项目，搭建“机构—社区—家庭”三位一体的综合保教网络，保障普惠性学前教育服务的可及性。
（1）实施学前教育普及普惠项目
许多国家开展普惠性学前教育服务的国家普及项目或农村普及项目，以保障普惠性学前教育服务的可及性。英国的“确保开端计划”、孟加拉国的儿童早期发展项目、印度的儿童综合发展服务项目、埃及的农村儿童项目、马来西亚的学前教育拓展项目、法国的“教育优先区计划”、美国的“开端计划”和农村教育成就项目等，都是具有代表性的学前教育普及普惠项目。一般而言，这些学前教育普及普惠项目会结合幼儿和家庭的切实需求提供有针对性的服务。数据显示，2000年以来，世界范围内学前教育入学率增长了近2/33，学前教育的普惠、可及程度得到了显著提高。
（2）搭建“机构—社区—家庭”三位一体的综合保教服务网络
普惠性学前教育服务建设的根本目标在于提升儿童早期保育教育質量，实现所有儿童全面发展。为此，一些国家的政府大力整合机构、社区、家庭资源，搭建优质、综合的保教服务网络，并且赋予家庭与儿童、学校与社区充分的责任和权利共同参与。英国政府于1997年推行“早期儿童优质服务中心”，这一以社区为基础的早期服务机构改革的核心是“优质”“整合”。该项目以当地的托幼机构为运行中心，通过对儿童进行基于家庭支持的保育教育服务、成人教育、健康护理等一站式服务，满足社区儿童和家庭的多样需要，提高了普惠性学前教育服务的可及性。4 2000年，澳大利亚政府在年会报告上提出“家庭和社区振兴策略”，帮助年轻父母平衡好工作、婚姻和家庭，提高婴儿养育质量。5 日本也在当前保教机构的基础上，建立以社区为基础的“社区支援儿童养育中心”“儿童教育网”和“幼儿教育中心”等学前教育服务机构，旨在以家庭需求为基础提供对应的资源，对普惠性学前教育服务进行延伸与整合。
三、研究啟示
世界主要国家普惠性学前教育服务的发展路径为我国提供了启示：新时代我国普惠性学前教育服务的发展要完善经费投入机制、优化教育资源配置、落实政府主导职责、推进弱势儿童普惠项目，以实现普惠性学前教育服务的充分、均衡、公益、可及。
1.完善经费投入机制
在实现普惠性学前教育服务普及、普惠、安全、优质发展的过程中，需要政府承担起更大责任，加大普惠性学前教育服务财政投入力度，完善普惠性学前教育服务经费投入机制，扩大普惠性学前教育服务有效供给。具体而言，一方面，要丰富普惠性学前教育服务供给主体，可以参照实际经济发展水平确定政府的责任比重和财政支出，建立“政府—市场—社会”多元主体的普惠性学前教育服务供给体系；
另一方面，要拓宽普惠性学前教育服务供给方式，结合国情推广“公私合作伙伴关系”“公办民营”“政府购买”“教育券”等，通过政府兜底为社会力量营造良好环境，调动社会力量的积极性。同时，我国可以借鉴政府和社会资本合作的教育模式经验，通过吸纳社会资金、监督基础设施，提高普惠性学前教育服务资源利用效率，保证公共资源发挥最大效益。
2.优化教育资源配置
优化普惠性学前教育服务资源配置，首先，要大力兴办公办幼儿园。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》提出“大力发展公办园，充分发挥公办园保基本、兜底线、引领方向、平抑收费的主渠道作用”1，充分说明了国家对公办幼儿园的重视。公办幼儿园是平衡和调整我国当前公办与民办幼儿园比例、减轻教育部门办园压力、建立高质量普惠性学前教育服务体系的中坚力量。其次，要积极扶持普惠性民办幼儿园发展，更多地提供普及、普惠的学前教育服务。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》也明确指出“鼓励引导规范社会力量办园”，尤其“积极扶持民办园提供普惠性服务”2，并提出要出台和实施普惠性民办园扶持与认定政策。在实施过程中可以加大公办园与民办园、优质园与薄弱园的结对帮扶力度，扩大优质普惠性学前教育服务资源辐射度，缩小城乡和不同性质幼儿园的发展差距。
3.落实政府主导责任
我国政府大力发展普惠性学前教育服务，一方面，源于国家制度的调整和发展理念的转变，具体包括国家福利制度的方向性调整、服务型政府执政理念的提出，都推动了政府在发展普惠性学前教育服务方面有所行动；
另一方面，学前教育客观上属于公共服务体系的一部分，并由国家履行相关公共服务供给职责。落实各级政府在普惠性学前教育服务发展中的公共性和主导责任，是实现我国普惠性学前教育服务可持续发展的关键。在落实各级政府责任中必须坚持“省级统筹，以县为主”的管理体制，明确省级和县级政府在各自管辖范围内的责任，以幼儿发展和家长需求为导向，提供符合需求、有质量的普惠性学前教育服务。同时，由省级政府承担起欠发达地区普惠性学前教育服务财政投入的终极供给责任，明确和决定省、市、区（县）政府在普惠性学前教育服务财政投入中的责任与作用。此外，基于中国特色的经济政治制度和社会文化背景，各地可以根据当地普惠性学前教育服务的发展进度，尝试分阶段、分年限地提供“基础性”与“多样性”相结合的普惠性学前教育服务，满足不同发展进度地区的需求。
4.推进弱势儿童普惠项目
关注和满足弱势儿童的受教育权，实施“弱势儿童普惠项目”是提高普惠性学前教育服务可及性的重要路径之一。政府可以通过“弱势儿童普惠项目”加大对落后地区普惠性学前教育服务的扶持，不仅要拓宽经费渠道，而且要落实办园主体多元化。在实施“弱势儿童普惠项目”过程中，要调查了解家庭和幼儿的需求，因地制宜地以实物援助、学费减免等多渠道财政资助形式，为贫困家庭儿童、经济落后地区儿童、偏远山区儿童提供高效的普惠性学前教育服务。此外，“弱势儿童普惠项目”要扩大学前教育普及普惠项目的倾斜范围和方式。城市弱势群体和农村地区是普惠性学前教育服务重点关注的对象，他们主要集中在城市公立幼儿园和偏远农村幼儿园，因此，可以对这些幼儿园的在园儿童采取特殊困难补助的方式，保障弱势儿童获得普惠性学前教育服务的机会。
International Experience and Implications for the Development Path of
Inclusive Preschool Education Services
WANG Yifang1， JIANG Yong2
（1. Shanghai Institute of Early Childhood Education， Shanghai Normal University， Shanghai， 200234;
2. Faculty of Education， East China Normal University， Shanghai， 200062）
Abstract：
It is the basic positioning of inclusive preschool education services in major countries in the world to fully .develop inclusive preschool education services， and to achieve the four goals of “sufficient service”， “service balance”， “service for public welfare” and “accessibility of service”. This study has found that some countries mainly adjust the structure of fiscal investment and increase the diversification of supply to ensure sufficient service; that they prioritize the development of preschool education in economically backward areas and make preferential policies for disadvantaged children to ensure service balance; that they clarify the governments public responsibilities and build a public preschool education institution-based model of running a kindergarten to ensure service for public welfare， and that they make inclusive projects available to as many people as possible and build a comprehensive education network of “institution， community and family” to ensure accessibility of service. Therefore， for the achievement of those four goals， the development of inclusive preschool education services in the new era needs an improvement in the funding investment mechanism， the optimization of the allocation of educational resources， the implementation of the governments leading responsibility， and more provision of inclusive programs for disadvantaged children.
Key words：
inclusive preschool education， preschool education services， development path
基金项目：本文系国家社科基金2018年度重大项目“我国普惠性学前教育服务体系建设的路径和机制的研究”（项目编号：18ZDA336）的研究成果之一。
作者简介：王艺芳，上海师范大学学前教育学院师资博士后，主要从事学前教育政策与教育评价研究；
姜勇，华东师范大学教育学部教授，博士生导师，博士，主要从事学前教育政策与教育基本理论研究。
1 熊建辉，臧日霞，杜晓敏：《迈向全纳、公平、有质量的教育和全民终身学习——〈教育2030行动框架〉之具体目标和指示性策略》，《世界教育信息》2016年第2期，第18-27页。
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1 徐莉，王默，程换弟：《全球教育向终身学习迈进的新里程——“教育2030行動框架”目标译解》，《开放教育研究》2015年第6期，第16-25页。
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3 赵明玉，杨秀玉：《英国普惠性学前教育政策及启示》，《外国教育研究》2014年第8期，第54-61页。
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6 Naumann， Ingela，“Towards the Marketization of Early Childhood Education and Care？ Recent Developments in Sweden and the United Kingdom”，Nordic Journal of Social Research， Vol. 2，no. 1（2011），pp.37-53.
7 武欣：《瑞典普惠性学前教育的历史进程与路径选择》，《外国中小学教育》2018年第6期，第8-15页。
1 周兢：《国际学前教育政策比较研究》，华东师范大学出版社2012年版，第267页。
2 王艳玲：《社区共建：英国改造薄弱学校的新举措》，《外国教育研究》2005年第4期，第51-55页。
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2 Naumann， Ingela，“Towards the Marketization of Early Childhood Education and Care？ Recent Developments in Sweden and the United Kingdom”，Nordic Journal of Social Research， Vol. 2，no. 1（2011），pp.37-53.
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4 周兢：《国际学前教育政策比较研究》，华东师范大学出版社2012年版，第267页。
1 赵明玉，杨秀玉：《英国普惠性学前教育政策及启示》，《外国教育研究》2014年第8期，第54-61页。
2 付延风：《0—3岁婴幼儿社区早期教育公共服务体系的国际比较研究》，《常州工学院学报（社会科学版）》2013年第6期，第109-111页，第117页。
3 中共中央国务院：《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，载中央政府门户网站：http：//www.gov.cn/zwgk/2010-11/24/content_1752377.htm，最后登录日期：2022年7月15日。
4 中共中央国务院：《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，载中央政府门户网站：http：//www.gov.cn/zwgk/2010-11/24/content_1752377.htm，最后登录日期：2022年7月15日。
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