张学英，耿 旭，张 东
(1.东莞理工学院，广东 东莞 523808；
2.华中师范大学，湖北 武汉 430079；
3.东莞城市学院，广东 东莞 523419)
我国于2020年打赢脱贫攻坚战，彻底消除了绝对贫困。在后脱贫时代，贫困治理的重心开始转向可行能力不足的相对贫困群体，着手建构提升相对贫困群体可行能力的长效扶贫机制，实现共同富裕。国家从顶层设计上出台了一系列促进劳动力技能形成的政策，致力于探索惠及全体劳动力技能形成的社会生态。2021年4月，全国职业教育大会创造性地提出了建设技能型社会的理念和战略；
2021年6月30日，人力资源社会保障部决定组织实施“技能中国行动”；
2021年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，提出要在2035年基本建成技能型社会。低技能劳动力是自身可行能力不足的群体，也是相对贫困风险较高的群体。我国在实现经济转型、尤其是实现数字转型中要提升全要素生产率，亟待建构包容性的制度体系，促进低技能劳动力提升可行能力，特别是提升数字技能，使之顺利迭代至数字领域，并建构可持续生计。本研究以数字转型为背景，阐述面向低技能劳动力建构具有包容性的数字技能保护制度，在分析国际组织典型实践的基础上为我国建构低技能劳动力数字技能保护制度提出对策建议。
(一)生计脆弱：数字经济中低技能劳动力的就业选择变少
数字技术进步推动经济结构转变，从而引发就业结构和技能结构变迁，并外显为劳动力需求变迁。Acemoglu等研究发现，数字经济对就业的影响主要表现为就业创造效应和就业替代效应[1]，就业创造效应指数字经济对高技能劳动力需求增加，就业替代效应指数字经济对低技能劳动力需求减少[2]。在两个就业效应的作用下，低技能劳动力的就业空间缩小、就业选择变少，其生计缺乏可持续性。其一，数字经济的就业创造效应指数字技术打破时间和空间限制，催生了大量新的高质量就业岗位，但由于数字经济对从业人员的人力资本水平要求较高，低技能劳动力的技能存量难以匹配数字高技能岗位的需求。其二，数字经济的就业替代效应指数字技术的产业化应用替代了劳动密集型的传统就业岗位，减少了对低技能劳动力的需求。麦肯锡全球研究院发布的《中国的技能转型：推动全球规模最大的劳动者队伍成为终身学习者》报告显示，至2030年，我国有2.2亿劳动力会受到自动化技术的影响，即平均每个劳动力约有87天的工时会被自动化生产机器替代；
约有3.31亿农民面临22%—40%的工作内容被机器替代的风险[3]。可见，在数字经济发展中低技能劳动力能够匹配的传统低技能岗位数量在日益减少。
(二)经济效率：低技能劳动力向低生产率部门逆向配置降低全要素生产率
根据1971年诺贝尔经济学奖获得者西蒙·史密斯·库兹涅茨(Simon Smith Kuznets)的研究，在产业结构升级过程中，资源由生产率较低的部门向生产率较高的部门转移，即由第一产业向第二、第三产业转移，经济整体的资源配置效率会提升，表现为全要素生产率提高，这被称为“库兹涅茨式”产业结构演进。但若资源从第二产业流向第三产业中的传统服务业，则会降低资源配置效率和生产率水平，是对“库兹涅茨式”产业结构演进的背离，被称为“逆库兹涅茨化”[4]。数字经济的就业替代效应减少了低技能劳动力的就业岗位，在无外力助推时，低技能劳动力这一效率短板群体会从第二产业涌入第三产业中的传统服务业或其他低生产率或低技能部门转移，背离“库兹涅茨式”产业结构演进趋势，降低了资源配置的效率，阻碍了劳动生产率和全要素生产率提高[5]。
(三)贫困治理：依托数字技能促进低技能劳动力建构可持续生计
在后脱贫时代，治理低技能劳动力的相对贫困可依托数字技能促进其建构可持续生计。其一，从可持续生计产出的角度看，数字技能通过降低生计脆弱性和提升生计恢复力来增强低技能劳动力的生计抗逆力。低技能劳动力因缺乏数字技能导致自身的有形和无形资产难以接入互联网，故而无法拓展市场范围，其资产增值困难[6]。在数字经济中，提升数字技能意味着低技能劳动力获取信息、拓展市场、拓宽资金渠道等能力的同步提升，并在此基础上提高农产品价值以及增加就业和创业机会，从而降低生计脆弱性、增强生计抗逆力。其二，从建构可持续生计的过程看，数字技能促进低技能劳动力增加生计资本规模和生计策略选择来提升其建构可持续生计的能力。要在数字经济中建构可持续生计，低技能劳动力不能仅仅依靠单一资本，而是要对不同类型的生计资本进行整合，由此形成不同的生计策略[7]。数字能力一方面通过信息与通信技术技能增加低技能劳动力掌握的金融资本、社会资本、物质资本、人力资本、信息资本等生计资本的规模，增加建构可持续生计的资本储备；
另一方面帮助低技能劳动力整合线上线下资源，形成多种生计组合以建构更多可持续生计策略，增加其在就业困境中转型的路径以促进生计恢复力生成。
面对巨大的数字鸿沟，低技能劳动力无疑是一个亟待实施技能保护的群体，多个国际组织通过制度安排促进其习得数字技能以驱动其向数字领域迭代。本研究旨在建构技能保护的分析框架，回溯各国际组织对低技能劳动力实施数字技能保护的行动轨迹，为我国建构数字技能保护制度以促进低技能劳动力数字技能提升提出针对性建议。
我国完成精准扶贫后进入后脱贫时代，治理相对贫困成为减贫的主旋律。与传统用收入解释贫困不同，阿马蒂亚·森(Amartya Sen)用能力理论和权利理论阐释贫困致因：一是可行能力不足导致无法参与各种活动，二是社会制度排斥导致权利被剥夺/丧失。数字经济快速发展在提升生产率的同时，确因对低技能群体的排斥引发了新的贫困风险。因此，本研究依据阿马蒂亚·森的贫困理论，为在数字经济中治理相对贫困赋予新的内涵：面向低技能劳动力建构数字技能保护制度，促进其就业、培训和社会参与，通过提升其数字技能水平帮助其在数字领域建构可持续生计。
(一)数字技能的内涵
国内外对数字技能概念的使用和界定多有差异。国际组织对数字技能相关概念使用了多种表达：欧盟发布《公民数字能力框架》界定了五项数字能力：信息与数据素养、沟通与协作、数字内容创造、数字安全以及问题解决[9]；
联合国教科文组织在《数字素养全球框架》中将数字素养界定为七项能力：欧盟数字能力(共五项)、设备与软件操作和职业相关能力[10]；
马克·布朗等研究认为，数字能力是经过长期习得的数字技能发展为适应数字社会的特定能力[11]，强调个人在其社会文化背景下收集、处理、评估、使用和与他人共享信息的能力。周晓红研究认为，数字技能应涵盖五方面的内容：数字知识、数字认知技能、数字实用技术、数字能力和数字态度[12]。综上，数字技能相关概念多有交叉和重叠，本研究认为，数字技能涵盖了数字硬技能和软技能两个层面：在狭义上单指数字硬技能，包括数字知识、数字认知技能和数字实用技术，也称为数字能力；
在广义上则兼具二者，还包括数字软技能，即数字领域的非认知技能，指对数字领域的认知、态度、情感和社交等技能，也称为数字素养。在下文有关国际组织和我国相关文件和政策的描述中，保留原文的概念使用习惯，其他内容使用数字技能的概念，涵盖数字硬技能(数字能力)和数字软技能(数字素养)两个方面。
(二)数字技能保护制度的内涵
数字技能保护制度指促进低技能劳动力获得数字技能提升的平等机会和数字领域就业机会所关涉的制度、计划和战略等的总称。在国家层面，数字技能保护制度鼓励低技能劳动力通过技能转型融入数字经济领域、提升数字社会参与度，预防出现低技能劳动力因缺乏数字技能而流向传统服务业的“逆库兹涅茨化”。在企业层面，数字技能保护制度满足企业对低技能劳动力的技能需求，助力企业实现数字转型。在劳动力层面，数字技能保护制度为低技能劳动力提供实现技能转型的机会和资源，减弱其在数字经济中遭遇的排斥，促进其从传统就业领域顺利迭代到数字领域，从而削弱其在数字经济中的贫困风险。数字技能保护制度的本质是包容性；
主要内容是提升低技能劳动力对数字技能教育与培训的机会、数字就业机会的可及性，提升其在数字领域保有就业机会和应对就业变迁的可持续发展能力；
目标是在国家层面设计一整套有利于技能传递与形成的制度体系，以协调政府、教育与培训机构、企业以及产业工人等相关主体间的微妙经济利益关系，确保低技能劳动力习得当前及未来需求的数字技能，通过提升可行能力消除进入数字领域的排斥和障碍，最终融入数字部门[13]。
(三)数字技能保护制度的内容
不平等的社会政策或教育政策导致低技能劳动力在参与社会竞争的过程中处于劣势。数字技能保护制度通过弱化社会排斥来提升低技能劳动力的可行能力以促进其向数字领域迭代。从消除社会排斥的层面出发，数字技能保护制度涵盖缩小数字鸿沟的制度安排、促进数字教育与培训机会公平、建构包容性的数字就业保障机制、建构促进数字技能提升的数字人才培养机制等方面，旨在提高低技能劳动力的数字可行能力。
1.缩小数字鸿沟的制度安排
数字鸿沟使低技能劳动力处于有效获取先进信息技术和社会参与的边缘化状态[14]，通过削弱社会网络、抑制自雇佣创业和降低信贷可得性等方式拉大收入差距[15]。缩小数字鸿沟的制度安排无疑是助推低技能劳动力融入数字经济的先决物质条件，重点是推进数字基础设施建设。2015年10月，国务院常务会议决定要完善农村及偏远地区宽带电信普遍服务补偿机制，加快发展农村电商普慧民生；
2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《数字乡村发展战略纲要》，提出完善对农民合作社和家庭农场网络提速降费、平台资源、营销渠道、金融信贷、人才培训等方面的政策支持，着力弥合城乡数字鸿沟；
2021年3月，“十四五”规划明确指出缩小地区和城乡差距，实施中西部地区中小城市基础网络完善工程，让发展成果更多、更公平惠及全体人民。
2.促进数字教育与培训机会公平
在缺乏外力助推时，低技能劳动力游离在数字部门之外：一是因为自身人力资本存量少，难以匹配数字就业岗位的技能需求；
二是因为较低的人力资本存量水平难以支撑其提升数字技能的需求；
三是在前两个因素综合作用下愈发缺乏数字技能的教育与培训机会。低技能劳动力的游离状态表现为劳动就业排斥、社会网络资源排斥和社会地位边缘化。有研究表明，教育与培训通过提升农民工的技能水平消除劳动就业排斥、通过提升收入水平为获得充足的社会网络资源提供保障、通过提高生产力水平改变边缘化状态[16]。可见，低技能劳动力的数字技能保护制度需要将促进数字教育与培训机会公平作为关键政策起点，通过提升数字教育与培训的可及性建构其融入数字经济的人力资本条件。
3.建构包容性的数字就业保障机制
数字技能保护制度的本质特征是包容性，通过消除社会排斥促进低技能劳动力向数字就业领域迭代，一是通过数字教育与培训机会公平消除其提升可行能力的社会排斥，二是通过建立就业保障机制消除其进入数字就业领域的排斥和阻碍，最终促进其获得数字就业岗位并能够保有之，从而据此在数字领域建构可持续生计。其一，在政府层面，包容性的数字就业保障机制体现为增加数字就业岗位、促进低技能劳动力实现技能转型和就业转型。具体而言，在公共服务领域供给基础性数字技能岗位，为低技能劳动力增加数字就业机会；
建立失业保险同数字教育与培训联动制度，以参与数字教育与培训为前提引导低技能劳动力实现技能转型；
建立数字教育与培训同数字就业联动制度，引导低技能劳动力实现就业转型。其二，在企业层面，包容性的数字就业保障机制体现为促进企业实现数字化转型、增加数字就业岗位。一是制定低技能劳动力雇佣奖励制度，对优先雇佣接受过数字教育与培训的低技能劳动力(尤其是中老年低技能劳动力)的企业，以及鼓励低技能雇员参与数字教育与培训的企业，政府为其提供税收激励、雇佣奖励或培训成本补偿；
二是要建构中小企业数字转型激励机制，在促进中小企业技术转型与升级时增加数字就业岗位数量、改善就业岗位质量(技能需求升级叠加岗位收入提高)，为接受过数字教育与培训的低技能劳动力提供更多与之匹配的数字就业岗位，并提高收入水平以减小贫困风险。
4.建构促进数字技能提升的数字人才培养机制
数字化转型重塑了劳动力的技能结构，通过数字技能保护制度提升低技能劳动力的数字技能水平，关键在于建构由市场和政府两种资源配置方式联手合作的数字人才培养机制：一是由政府以公共服务的形式主导提供基础数字技能的教育与培训；
二是由企业/市场机构提供对接于行业/企业数字技能需求的教育与培训。从低技能劳动力的生命周期看，数字技能人才培养机制要在三个关键时段发挥作用，提供三种类型的数字教育与培训：一是低技能劳动力数字就业职前教育与培训，通常由政府以公共服务的形式提供，目标是促进有需求的全体劳动力具备进入数字就业领域的基本技能和素养；
二是数字就业领域内低技能劳动力的职业中期技能深化类教育与培训，或者由政府提供，或者结合企业数字技能需求、企业数字转型需求由政府和企业共同实施，旨在促进低技能劳动力克服职业中期因技能贬损而引发的就业震荡，也确保数字技能供需匹配；
三是老年劳动力退休前后的数字技能教育与培训，为充分开发利用老年劳动力资源，由政府激励数字就业领域的用人单位继续雇佣老年劳动力，政府和企业/行业合作为老年劳动力提供数字技能提升的教育与培训机会。
(一)制定劳动力数字技能开发的顶层设计
(1)联合国教科文组织(UNESCO)。《数字素养全球框架》(2018)是UNESCO针对拥有普通技能和能力的劳动者开展数字扫盲、提高个体数字素养以缩减数字鸿沟的专门文件，它对数字素养的内容、数字技能培养主体、数字素养监测等作出了详细说明。《教育中的人工智能：可持续发展的挑战与机遇》(2019)提出基于“人工智能+教育”的策略用以弥合人工智能领域的劳动力差距；
《2021年数字经济报告》针对数字鸿沟等问题，提出最大限度地扩大发展收益并确保不同群体获得公平分配，实现全球数据共享，发展全球数字“公共产品”。(2)国际劳工组织(ILO)。为更好地推动信息和通信技术(ICT)发展以创造体面就业机会和促进包容性经济增长，ILO发布《人力资源开发建议书》(1975)，对新产业从业人员实施职业指导和职业培训，实施项目“信息和通信技术工作的未来”、发布《印度、印度尼西亚和泰国信息和通信技术(ICT)领域技能短缺和劳动力迁移报告》，旨在解决工人缺乏技术和软技能等问题，为无法跟上数字化步伐或因自动化而面临失业风险的工人制定劳动力市场方案。(3)世界银行(WB)。
WB于2014年发布《提升技能：更多就业机会和更高生产力》(Upgrading Skills: More Job Opportunities and Higher Productivity)，指出数字技能是促进劳动力实现就业、提高生产力的关键技能，并着手构建“就业与生产力技能框架”(STEP)，本着包容性发展、减少贫困、提高生产力的理念提出促进劳动力技能提升的五个方面建议：儿童早期技能培养、确保所有学生都能学习基本技能、训练与工作匹配的技能、鼓励创新创业和促进技能供需匹配[17]。基于世界人口总量有60%的人被排斥在数字经济之外的现实，WB发布《2016年世界发展报告：数字红利》和《全球数字能力研究》(2021)以致力于利用互联网缩小数字鸿沟，一方面，要培育负责任的机构，使劳动者的技能适应新经济的需求；
另一方面，将数字转型的人力资本定位为数字基础设施的关键，将数字“软”基础设施定位成任何数字能力计划的必要补充。(4)欧盟(EU)。EU关于低技能劳动力数字技能开发的政策始于“欧洲新技能议程”(2016)，制定“技能保证”帮助低技能劳动者掌握基本读写、计算和数字技能；
而后相继出台《数字教育行动计划(2018—2020)》和《数字教育行动计划(2021—2027)》，聚焦于教育与培训的长期数字化变革，通过正规教育、非正规和非正式教育确保教育与培训满足数字化转型需求。
(二)确保数字技能教育与培训机会公平
(1)联合国教科文组织。回溯UNESCO出台的政策轨迹可以发现其促进教育与培训机会公平的理念更迭，即从促进职业教育平权以保障受教育机会公平发展到保障平等接受优质教育的机会公平。从扫盲运动(1946)、全民教育到《取缔教育歧视公约》(1960)，UNESCO将男女、弱势群体的职业技术教育平权视为反贫困的关键；
从《技术和职业教育建议书》(1962)、《消除女性歧视国际公约》(1979)、《技术和职业教育公约》(1989)到《技术和职业教育建议书》(2015)，逐步认识到要在工作技能之外同步提升公民素养，以确保贫困和弱势群体在劳动力市场和社会活动中的参与机会和成功可能。(2)国际劳工组织。ILO在推动职业教育与培训机会公平的进程中，注重依据行业差异实施适宜的政策：针对传统行业衰落与新兴产业发展中的结构性失业问题，基于所在企业未来可能面临的技术变迁、经济社会中新的生产方式和生产技术设计职业教育与培训；
在信息和通信技术(ICT)等新兴产业领域内为单纯依靠自身无法跟上新技术发展步伐的劳动力制定技能提升方案。(3)世界银行。WB基于消除性别的职业偏好和增加成人培训的机会以促进教育机会公平：政府把社会福利款或其他补助款直接存入妇女的数字银行账户以扩大妇女获得普惠金融服务的机会，促使女性群体可以获得非传统性别的职业培训；
推动各国政府增加学校教育后的再培训供给，促进劳动力获得不断更新技能的机会以避免结构性失业。(4)欧盟。EU支持最易于暴露在社会排斥和贫困风险的人群(尤其在就业方面)，加强培训以促进弱势群体融入劳动力市场，保障其享有平等的职业教育与培训机会：在《实现能够促进就业的经济增长》(2012)中鼓励各成员国制定劳动力市场减税政策，对就业人口开展数字技术培训；
通过“青年就业计划”和“青年保障计划”为青年就业提供资金支持；
在《通过教育改善公民权利以及自由、包容、不歧视的共同价值观》中提出发展包容性教育，通过多种途径帮助青少年获得公平、优质的教育。
(三)提供包容性的数字就业保障
(1)联合国教科文组织。UNESCO从企业和教育平台两方面为劳动者提供数字就业保障：其一，促进数字企业转型发展，设立“残疾人数字技术赋能奖”对雇佣数字技能人才的企业给予奖励与优待；
其二，推出“教师电子图书馆”教育平台，为教育工作者提供先进的数字资源和基于人工智能技术的教育方案，促进全球教师能力建设，为劳动者提供高质量的数字技能培训[18]。(2)国际劳工组织。ILO呼吁数字就业平台、工人和政府之间开展持续的全球对话、监管与合作，工人的职业分类符合国家分类制度，算法对于工人和企业具有透明度和责任感；
自主创业平台员工可以享有集体谈判的权利，所有工人都可以通过政策法律框架获得充分的社会保障福利，数字就业平台的工作人员有权向所在司法辖区法院提起相关诉讼等[19]。(3)世界银行。WB通过“非数字配套机制”确保数字投资获得高回报：一方面，强化劳动者工作合同之外的保障，具体措施包括取消社会保险与就业的关联、提供独立的社会援助、帮助劳动者获得再培训和实现迅速再就业；
另一方面，在数字领域建设反垄断执法能力，为弱势的中小企业在数字领域营造良好的营商环境，以增加低技能劳动力数字就业机会和改善就业环境[20]。(4)欧盟。EU设置“eSkills Malta基金会”、“EQUALS数字技能基金”和“ ICT 4 the Elderly”为青年以及老年人获得数字技能提供职业教育与培训资金，以“数字欧洲计划”(2021)为基础形成了囊括企业数字化转型和公民数字技能提升的资助计划，具体包括：为急需新技能培训的求职者和公民基于企业数字技能需求量身定制短期数字培训课程；
在2021—2027年投资75亿欧元用于加速经济复苏并促进中小企业数字化转型[21]。
(四)面向数字工作世界需求的数字人才培养
国际组织高度重视劳动力的数字技能同数字工作岗位需求相匹配，从数字技能保护的内容与数字技能的动态监测两方面建构完善的技能培养体系，以促进劳动力提升数字技能、实现技术进步下的就业迭代。
1.数字技能保护的内容涵盖数字能力与数字素养
(1)联合国教科文组织。UNESCO将数字技能划分为初级数字技能和高级数字技能：初级数字技能指使用数字设备所需的基本功能性技能；
高级数字技能指劳动力利用数字技术提升能力或促进变革的更高能力，包括通信技术专业和职业的基础能力。UNESCO提出，数字素养是“面向就业、获得体面工作及创业，使用数字技术安全且合理地访问、管理、理解、整合、呈现、评估和创建信息的能力”，涵盖七个数字能力域，在欧盟公民数字能力框架五项能力(信息与数据素养、沟通与协作、数字内容创建、数字安全、问题解决)的基础上增加了设备与软件操作等与职业相关能力[10]。(2)国际劳工组织。为促进劳动力的数字技能与产业发展需求相匹配，ILO提出了涵盖农业、传统行业领域以及信息和通信行业，针对不同职业和岗位数字技能需求的数字技能开发内容，同时注重培养劳动力具有多元数字素养，涵盖团队协作能力、批判性思维、沟通能力等多个方面。(3)世界银行。WB通过建构数字能力框架和建设包容性的数字文化社会来提高低技能劳动力组织、使用资源的能力并养成良好的数字素养。一方面，WB制定了数字能力框架，具体内容有：①分析数字转型现状，发掘数字能力框架下的新案例；
②以数字技能为支点促进社会实现技术层面的数字转型；
③制定数字技术路线图以促进各国制定实施数字转型战略。另一方面，WB提出建设包容性的数字文化社会以促进劳动力养成数字素养，具体内容有：①养成数字优先的心态；
②利用数字技术为公民设计解决方案；
③数据驱动决策；
④数字创新与实验；
⑤与公民协作创造数字世界；
⑥数据使用的开放性和问责制；
⑦根据数字世界的特征进行动态决策的迅捷性[22]。(4)欧盟。EU提出劳动力掌握的数字技能要逐渐从基本技能向高级技能和新技能转型与提升，数字技能涵盖信息与数据素养、沟通与协作、数字内容创造、数字安全、问题解决等五个方面内容。
2.数字技能培养与动态监测
(1)联合国教科文组织。UNESCO关注未受益于数字技能项目的年长劳动力和面临教育机构技能供给与雇主技能需求不匹配的青年人，采取正规教育和非正规教育的形式促进其习得能上岗应用的数字技能。比如，将数字硬技能和软技能纳入学校课程体系；
发挥非正规培训的作用，鼓励对工人开展技能再培训或技能更新；
采取数字化手段收集劳动力市场信息以实时监测技能需求动态，并据此调整培训政策、方式和内容。(2)国际劳工组织。ILO制定了覆盖全体劳动力、覆盖全生命周期的数字技能开发体系，充分利用数字技术研发培训平台和培训形式，主要有以下几个方面：①面向新增劳动力，在正规教育阶段，随着年级升高逐渐开设数字素养、数字理论知识、基础数字技术技能课程，为其植入数码基因，做好职业选择和职业准备；
②面向存量劳动力，设置基于数字技能扫盲、基础数字技能训练的数字技能阶梯式培训和数字技能深化培训；
③引进或开发类似于iTrack-Skills的数字化平台，追踪参与职业教育与培训的青年毕业生的教育与培训轨迹、就业状况和工作轨迹，并据此调整和提升技能培训计划的相关性和质量[23]。(3)世界银行。WB的相关行动涵盖如下三个方面：其一，通过基础教育和农业推广帮助农民获得并应用线上营销的知识和技能，开展面向农村和城市个体经营者的“电商运营”等数字技能培训；
其二，关注从事低技能和低收入工作的劳动力，鼓励各国制定终身学习计划、增加职业培训供给，鼓励针对就业前培训、在职培训及相关机构发展制定有效的激励框架，建立更具适切性和反应性的培训体系；
其三，通过“STEP技能评估计划”(2014)观测劳动力市场的技能要求以及技能获取同教育成就、个性和社会背景之间的联系，还有技能获取同生活水平之间的联系，促进劳动力不断更新数字技能和提升数字技能水平。(4)欧盟。EU的相关行动涵盖如下四个方面：其一，制作“支撑数字经济发展的数字技能”(2018)宣传彩页，呼吁建设欧盟数字统一市场；
其二，开展面向在岗人员的技能升级、求职人员的技能培训以及推动行业和部门的数字化转型；
其三，关注学习结果，通过跟踪毕业生的工作类型、工作难易程度及适应性、如何运用技能和知识等以了解职业教育与培训所培养的数字技能的质量；
其四，开发“第三国公民技能简介工具包”(2016)，为技能和资格水平偏低的第三国公民提供技能鉴定和资格获取，促使其掌握新技术、获得新资格以融入欧盟劳动力市场[24]。
2020年，我国打赢脱贫攻坚战后进入治理相对贫困的后脱贫时代，实施劳动力职业能力开发，尤其是实施低技能劳动力的职业能力开发，是促进劳动力实现体面就业、据此建立可持续生计、摆脱相对贫困风险的关键。我国建构技能型社会的愿景是在治理相对贫困和数字转型叠加的背景下提出来的，面临的关键问题有两方面：一方面，要在本轮数字转型中紧跟国际前沿，面向全体劳动力建立促进向数字技能转型的制度体系，依据技能水平、技能需求、个人特征等促进劳动力均能掌握数字技能；
另一方面，低技能劳动力在数字转型中依然是弱势群体，拟建构的技能型社会应该具有高度包容性，能够确保低技能劳动力享有公平的数字教育与培训的机会和环境，能够掌握数字技能并进入数字工作世界，在数字转型中不会落伍。针对我国如何建构低技能劳动力数字技能保护制度提出如下建议。
(一)促进数字基础设施建设均等化、建构数字经济发展梯度格局
我国数字基础设施存在明显的城乡差距和区域差距：城市优于农村，东部地区优于中西部地区。《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2022年6月，我国网民规模为10.51亿，其中农村网民规模为2.93亿，占27.9%；
城镇网民规模为7.58亿，占72.1%。《中国宽带速率状况报告》(第26期)的数据显示，截至2021年第四季度，东部地区固定宽带用户的平均下载速率最高达到63.15Mbit/s，而中部地区和西部地区同东部地区相比较分别低0.92Mbit/s和1.75Mbit/s。缩小数字鸿沟可从以下几个方面着手：一是要促进数字基础设施建设均等化，增加中西部地区和农村地区的数字基础设施建设投资，壮大数字经济规模以吸纳更多劳动力；
二是形成全国数字经济梯度发展格局，因地制宜实施数字基础设施建设，在数字经济发展较为迅速的东部地区推进融合基础设施建设，在资源充裕、可再生能源丰富的中西部地区推进存储计算设施建设，承接东部算力需求[25]；
三是要形成企业数字经济发展梯度格局，促进传统企业、中小企业能够结合实际需求实现数字转型与升级，能够进入大企业数字发展的生态圈，为大企业数字转型提供适切的数字服务，从而创造更多适合低技能劳动力的数字职业岗位。
(二)关注低技能劳动力的群体差异、提升适切的数字技能教育与培训机会的可及性
各个国际组织注重通过顶层设计确保低技能劳动力获得数字教育与培训的公平机会，促进其进入数字工作世界。我国也相继出台了一系列政策和规划以提高低技能劳动力数字技能教育与培训的可及性。比如，2021年10月，中央网络安全和信息化委员会印发《提升全民数字素养与技能行动纲要》，提出针对老年人、残疾人、农民、妇女、新兴职业者等群体规划个性化的数字技能提升策略，促进其享有数字技能提升的平等机会以融入数字社会；
中央网信办等四部门联合印发《2022年提升全民数字素养与技能工作要点》，将提升劳动者数字工作能力列为重点任务，包括提高农民数字化“新农具”的应用水平、增强妇女数字工作竞争力等。
在实践中，促进低技能劳动力提升数字技能要充分考虑群体特点和差异，且需针对存量和增量劳动力采取不同的对策。对存量劳动力而言，建议在考虑低技能劳动力群体差异的前提下有针对性地设计数字技能教育与培训，促进数字技能供给与需求相匹配，提升低技能劳动力数字就业的能力和概率。比如，依托“电商运营”“微信营销”“直播卖货”等实用项目向农民群体开展数字平台运行技能以及线上营销知识与技能培训；
考虑到女性因传统家庭角色要同时兼顾事业和家庭的职业发展局限，要引导女性学习数字技能、充分利用数字化平台从事零工经济；
对处于职业中期的低技能劳动者，重在引导其认识、感知和走进数字工作世界，掌握数字基础技能。对新增劳动力而言，建议设计职业预备类数字技能教育与培训项目，主要包括正规教育阶段和正规教育结束后就业前时段的数字技能开发。在正规教育阶段，可随着年级升高逐渐开设数字素养、数字理论知识、基础数字技术技能课程，通过植入数码基因认识数字职业选择、做好数字职业准备。
(三)增加数字就业机会、营建包容性的数字就业氛围
经济体的数字化转型要求全体劳动力更新技能，导致低技能劳动力面临着更为剧烈的就业变迁与就业困难，促进其进入数字领域就业是解决就业问题的有效路径。其一，营建低技能劳动力友好型的数字就业保障氛围。目前，我国的劳动法律法规与数字经济领域的新就业形态尚缺乏有效衔接，比如，灵活就业者与平台企业间的劳动关系界定模糊，灵活就业者很难被纳入现有劳动保障体系，这在一定程度上阻碍了劳动力进入数字就业领域。因此，需建立契合数字化就业特征的劳动权益保障制度，支持灵活就业人员和新就业形态劳动者进入社会保障制度体系，探索平台企业与新就业形态劳动者之间的新型民主协商机制，建立行业劳动争议调解组织、完善就业服务管理，特别是为促进低技能劳动力进入数字领域就业提供有效保障。其二，壮大数字经济规模，供给更多数字就业岗位。一是因地制宜促进企业实施高、中、低不同层次的数字化转型和数字创新，特别要促进中小企业和传统企业结合数字技术实现创新发展。二是鼓励低技能劳动力因地制宜建立数字企业、实施力所能及的数字经济创新，特别是在农村地区带动本土数字经济发展，形成应用平台和农业互联网生态圈，提供更多和更高质量的数字就业机会。三是建立低技能劳动力雇佣与培训激励机制，凡是雇佣接受过数字技能教育与培训的企业，尤其是雇佣政府部门实施的低技能劳动力数字技能教育与培训项目中的受训人员的企业，以及派遣员工参与数字技能教育与培训的企业，由公共财政为发放企业雇佣奖励/培训补贴。
(四)塑造数字技能人才成长阶梯、建构数字人才培养与使用机制
我国实现数字转型需要明晰数字技能人才需求规模与结构，据此建立技能人才培养机制，塑造数字技能人才成长的阶梯，使得数字技能教育与培训有的放矢，使全部劳动力(尤其是低技能劳动力)能够进入数字领域且明晰数字职业发展路径，能够据此实施终身数字技能开发并获得职业晋升。其一，政府主导建立数字技能人才预测机制，结合国家数字发展规划实施数字技能人才需求预测，动态发布数字技能人才需求信息，引导劳动力进入数字领域(特别是国家急需的领域)，在数字技能人才供需均衡中达成数字转型的目标。其二，完善新增劳动力数字技能培养机制。政府、行业、企业和院校等多方建立伙伴关系，行业牵头制定数字技能人才培养专业目录并实行动态调整，企业和院校互动开展数字技能培养的教学研讨、协调高科技企业参与设计数字技能课程和实用教材、建立双师型数字人才培养师资队伍，政府牵头建立全国性数字教育资源服务平台用于展示、交流成功的数字技能人才培养实践经验。其三，完善存量劳动力数字技能培养机制。政府面向院校毕业未就业学生、失业者、待转职者、老年劳动力等群体举办通用性数字技能教育与培训，促进就业弱势群体获得进入数字就业领域的基本数字技能。同时，激励企业将数字技能人才培养纳入企业发展战略，与院校、市场培训机构和政府部门建立合作伙伴关系，对标国际数字技能前沿和国内市场需求前沿，采取订单式、定向式和项目制等数字技能人才培养方式。其四，建立数字类人才评价机制。政府主导开发数字类新职业，建立数字技能的职业标准和评价规范，实施数字技能等级认定，建立数字产业领域的职业资格、职业技能等级与专业技术职称衔接机制，重视数字人才结构中的低技能劳动力并为其提供明晰的成长路径。
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