胡冬梅，吕 丽
（1.玉溪市农业技术推广站，云南 玉溪 653100；
2.玉溪市农业农村信息中心，云南 玉溪 653100）
玉溪市开展“两区”（粮食生产功能区、重要农产品生产保护区）建设以来，以差别化、定向化扶持政策，进一步优化农业生产结构和区域布局，稳住粮食生产和重要农产品保护的基本盘。但糖料蔗种植存在组织保障力度不足、惠农政策落实不到位、蔗田基础设施薄弱、良种良法推广滞后等问题。提高政治站位、加大宣传服务和人才培养力度、制定蔗糖产业中长期发展规划、推进农机农艺融合、开展甘蔗新品种新技术试验示范、提升蔗料蔗渣综合利用水平，保障玉溪糖料蔗生产高质量发展。
“两区”建设是确保口粮绝对安全、粮棉油糖等重要农产品供给安全战略要求落实到具体地块的重要举措，根据《国务院关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的指导意见》（国发〔2017〕24号）和《云南省人民政府关于建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区的实施意见》（云政发〔2017〕85号）文件精神，玉溪市建设糖料蔗生产保护区1万hm2（新平县6 000 hm2、元江县4 000 hm2），以“两区”建设为重点，加快实施高标准农田建设6 866.67 hm2［1］。自玉溪市“两区”建设及其配套政策实施以来，玉溪市糖料蔗种植相对稳定。2021年，玉溪甘蔗种植7 160 hm2，较2020年度减少1 233.33 hm2，减幅14.68%；
农田总产量49.49万t，较2020年度减少9.9万t，减幅16.67%；
平均亩产4 607.88 kg，较2020年度减少109.83 kg，减幅2.33%。平均蔗糖分15.20%，出糖率12.91%。
（一）糖料蔗生产保护区划定情况
自开展“两区”划定以来，玉溪市积极完善政策措施、争取项目资金支持、加大技术培训力度、加强宣传报道，使“两区”划定按照省级确定的任务时间表及时落地，确保玉溪糖料蔗生产保护区面积1万hm2（新平县6 000 hm2、元江县4 000 hm2）。同时，通过加大对“两区”的政策支持，增加基础建设投入，完善财政政策，创新金融支持政策，形成有力度、有约束的政策体系，激励和引导地方政府及农户重农抓粮不吃亏、得实惠［2］。
（二）糖料蔗核心基地建设情况
2015—2018年，玉溪市在元江县、新平县开展糖料蔗核心基地建设工作，任务面积3 200 hm2（元江县2 166.67 hm2、新平县1 033.33 hm2），中央资金2 880万元（元江县1 950万元、新平县930万元），地方其他投资15 713.7万元（元江县10 743.3万元、新平县4 970.44万元）。实际完成糖料蔗核心基地建设项目8个（元江县5个、新平县3个），完成糖料蔗核心基地建设任务面积，完成率100%；
完成中央资金投入2 630万元（元江县1 700万元、新平县930万元），完成率91.31%（元江县87.18%、新平县100%）；
地方其他投资15 811.5万元，完成率100.62%（元江县100%、新平县101.96%）。通过新建蓄水调节池、铺设灌溉管道、推广良种良法、机耕机耙等农艺措施实施，提高了甘蔗综合生产能力，稳定了蔗糖区域。
（三）糖料蔗良种良法技术推广进展情况
自云南省实施2020—2022年糖料蔗良种良法技术推广补贴以来，玉溪市高度重视、精心组织、突出重点、狠抓落实、层层推进、周密部署、责任到人，及时制定下发《玉溪市人民政府办公室关于印发玉溪市2020—2022年糖料蔗良种良法技术推广补贴实施方案的通知》（玉政办通〔2020〕29号），抓好督促，全力推进，确保糖料蔗良种良法技术推广补贴项目3年约束性任务克期完成。截至2022年1月底，完成新植糖料蔗脱毒、健康种苗1 109.57 hm2，完成任务数7 453.33 hm2的14.89%；
推广甘蔗机械化深翻开沟908.76 hm2，完成任务数6 093.33 hm2的14.91%；
机械化中耕培土20 hm2、蔗叶机械粉碎面积40 hm2和无人机统防统治面积（任务数已按中央下拨资金调整）均未完成。
2020—2022年共计下达糖料蔗良种良法技术推广补助中央资金2 749.37万元，省级资金929.68万元，中央、省、市、县糖料蔗良种良法技术推广补助共需配套经费5 498.75万元。目前，新平县、元江县已发放完成2020—2021年补贴款802.94万元，其中脱毒健康种苗579.03万元，机械化深翻开沟223.91万元，应兑尽兑100%。补贴款的按时足额发放，提振了蔗农的信心，为产业的恢复发展奠定了基础。
（一）重视程度不够，组织保障力度不足
对蔗糖是国家战略物资和重要农产品的地位认识不足，个别部门对蔗糖产业不能丢、不能垮的重要性认识不足，推动蔗糖产业发展的积极性不高、主动性不强，认为乡村振兴中水果、蔬菜等较蔗糖产业经济效益好，更有利于产业扶贫，导致重视度不够，政策不连续，措施不得力。自玉溪市糖料蔗核心基地建设、“两区”建设及糖料蔗良种良法技术推广补贴政策实施以来，玉溪市糖料蔗种植面积、规模依然持小幅下滑状态，蔗农种植意愿回升不足，“产业空心、无糖可榨”的风险显现，严重影响蔗农的生产积极性和蔗糖产业的健康可持续发展。
（二）惠农政策落实不到位，与目标要求有差距
糖料蔗良种良法技术推广补贴兑现工作与中央下达资金要求差异大。自《云南省人民政府办公厅关于印发云南省2020—2022年糖料甘蔗良种良法技术推广补贴实施方案的通知》（云政办函〔2020〕56号）和《云南省农业农村厅 云南省财政厅关于糖料甘蔗良种良法技术推广补贴政策落实有关事项的通知》（云农种药〔2021〕1号）文件实施以来，续接推进三年目标任务，至今时间过半，任务却未过半。一是面积没有足额完成。新平县、元江县均没有完成云南省农业农村厅下达的2020—2021年执行期良种良法面积推广任务，2021—2022年执行期的良种良法面积推广任务才刚刚开始。二是由此导致2020—2021年执行期补贴资金兑付任务不能全部完成，资金有被国家收回的风险。
（三）“蔗地上山”农田基础设施薄弱
2021年，玉溪甘蔗亩均产值2 257.86元，水果亩均产值5 157.82元，蔬菜亩均产值4 529.02元，中药材亩均产值3 927.86元。糖料蔗收购价490～510元/t，但是由于不能机械化采收，砍工成本较大，200～220元/t，再相应扣除农膜、化肥成本，每亩成本合计1 350元，以亩产5 t计，加上所有良种良法补贴，亩均纯收入1 775元。在比较效益和成本的影响下，高标准农田建设后蔗农多数改种，纵使有政府的补贴和鼓励，但依然被新进入的替代种植所抵减。其他作物不断与甘蔗争地、争劳力，糖料蔗被挤出“好水好田”，蔗地上山率在88%以上，生存空间越来越艰难。“上山”蔗地本就基础设施薄弱，水利差且不利机耕机收，加之路远难走，人工作业成本增大。除去新平县漠沙镇生产手工红糖收益尚可，种植面积总体比较稳定外，其他蔗区由于产业结构调整，甘蔗种植面积逐年萎缩，至2021年缩减至7 160 hm2，较2002年高峰时的2.16万hm2缩减了66.87%［3］。
（四）试验示范力度不够，良种良法推广滞后
目前玉溪大面积种植的新台糖22号、粤糖93-159等糖料蔗品种大都使用了10年以上，品种更新换代慢，加之多数为农户自留种，种性退化严重、丰产性低。在糖料蔗各项政策的推动下，良种良法推广有了一定的进展，但依然存在不少问题。一是补贴项目不能完全实施。受立地条件、农机缺乏和农户意愿的影响，至今玉溪机械化中耕培土20 hm2和蔗叶机械粉碎40 hm2任务落实率为0。脱毒、健康种苗，机械化深翻开沟也存在不能足额完成任务的风险。二是新品种新技术引种、试验、示范、推广力度不够，经费问题直接影响工作的推进。良种良法的引进、试验示范、品种品比和推广工作滞后，缺乏经费支撑，整个推广工作不能正常进行，一直处于起步阶段，农技人员心有余而力不足。三是部分农户对良种良法的接受度不高，有些农民不按照示范过程中的要求和计划时间种植，导致新品种的试验示范推广没有任何科学依据，使种植推广示范失去了意义。
（五）立地条件差，种植水平低下
由于蔗农自发性的种植结构调整，出现了全市非规划性甘蔗种植面积减少和蔗地向山地转移的情况。立地条件差，加上种植积极性下降和劳动力的不足，导致糖料蔗耕作和管理水平越发粗放。另外受良种良法推广、单位面积收益小、蔗地向非优势区和非适栽区转移等因素影响，玉溪甘蔗不仅种植面积和总产量不断缩减，且单产也出现了不同程度下降，造成蔗源的进一步萎缩。2019—2020年榨季，全市甘蔗种植面积还有水田（含水浇地）1 866.7 hm2，占全市种植面积的19.83%；
2021—2022榨季，全市已经没有水浇地面积。农业基础设施薄弱、种植土壤贫瘠、灌溉水源缺乏、排灌条件差、耕作路程远、生产成本高等问题越发突出。同时受种植地块分散、种植规模较小、小农户生产经营模式和高海拔蔗地等因素影响，2021年全市机械化深翻开沟率41.55%，农业机械的使用受到较大限制，导致甘蔗生产农机化程度较低，人工成本居高不下，全市种植面积、农田产量、亩均单产都有下降的趋势。
（六）企业产能释放受限，产品结构单一
蔗源不足，导致企业生产饱和度低，运转长期处于“半饥饿”状态，玉溪4户规模以上白糖加工企业在2021—2022榨季，能够开工的仅有2家公司，其中1家公司已于2021年底申请破产保护，另一家处于停产状态。制糖企业科技含量低且设备陈旧，对产品降本增效研发投入不够，产品多年来停留在“白糖+1”的模式上，对蔗渣、蔗料等副产品的综合利用效益极低，产业创新驱动力不足。玉溪市4家规模以上企业中，除南恩公司蔗渣用作造纸创收约1 500万元外，金柯公司用作烧锅炉折价约100万元（按年用烟煤1 700 t，550元/t计），恒诚公司利用蔗渣发电折价338.28万元（每度电0.8元），利用率虽高，但产生的价值较低，制糖成本居高不下，产业综合效益低下。
（一）提高政治站位，突出责任担当
2022年中央一号文件指出，保障好初级产品供给是重大战略性问题，要把抓好粮食生产和重要农产品供给摆在首要位置。据测算，甘蔗“两区”建成后，可保障国家糖料蔗60%的消费量。抓住“两区”就稳住了粮食生产和重要农产品保护的基本盘。一是要加强战备意识。在思路上、态度上以新时代新姿态在全市上下强化“蔗糖是国家战略物资”的认识，以完成政治任务的信心和决心，拓宽视野，居安思危，保障好糖料蔗生产。二是要压实责任，常抓不懈。制定工作方案、明确责任分工、细化任务分解，成立市级甘蔗产业发展协调组，协调、协助发改、农业、财政、审计、自然资源、水利等部门的职能职责，结合自身优势抓好工作监督、指导和落实，加大走私糖打击力度。三是让蔗农种蔗有利可图、让蔗区抓糖有积极性。完善食糖收储和糖价保护机制，探索开展糖料蔗完全成本保险和种植收入保险，健全蔗农种蔗收益保障机制，确保糖料蔗产业高质量发展。
（二）加大宣传服务和人才培养力度
糖料蔗作为国家重要农产品，战略地位高，政策支持大，购销稳定，不会出现蔬果药的“过山车”式价格，相对稳产保收。同时，甘蔗需水、需肥量不大，种植管理简单，季节性用工明显，可以解决劳务输出和农田管理的矛盾，符合闲时打工，忙时务农的生产布局。一要做好宣传工作。把产业的政治地位和优势讲清楚，把良种良法补贴的范围和内容讲清楚，把产业扶持政策讲清楚，从思想上做通蔗农的工作，调动起蔗农种蔗的积极性。二是遴选示范户。为每个种植组优选1～2户示范户带动精细化管理，邀请亩产8 t以上的农户召开现场会或做经验交流，培养蔗农身边的老师。三是加大服务和科技培训力度，入村入户，深入田间地头指导糖料蔗生产，实施精细化管理，加快良种良法技术推广力度。四是发挥龙头企业的示范带动作用。通过企业和项目带动，提高糖料蔗科技成果落地率，促进玉溪糖料蔗提质增效，确保全市糖料蔗种植面积保持在5 333.33 hm2以上，甘蔗总产量保持在32万t左右，牢牢稳住玉溪糖料蔗生产的根基。五是加强农技推广队伍建设和蔗农培训力度，以专业的团队帮助蔗农提高甘蔗种植管理水平，改变甘蔗种植管理的盲目性，推动糖料蔗单产和蔗糖分提升。
（三）科学规划，不断加大财政投入
一是制定蔗糖产业中长期发展规划。把蔗糖产业纳入全市产业发展规划中，统筹安排。二是优化产业布局，协调漠沙、戛洒、水塘、者竜、老厂、新化、平甸、扬武8个糖料蔗主产乡（镇）进一步提高对甘蔗生产的重视程度和工作力度。三是制定扶持政策。依托目前市场状况，认真分析现状，针对比较效益低等情况制定糖料蔗种植效益补贴或保险机制，针对南恩糖厂搬迁受阻有针对性制定扶持政策，确保政策落地率。四是合理保障农民种蔗收益，保障各项糖料蔗强农惠农政策按时足额实施。加大资金投入，加大对小型机械研发应用、甘蔗新品种技术示范推广、病虫害绿色防控、微型抗旱设备等良种良法方面的资金投入，加大在蔗农收入补贴、农业税减免、蔗区道路、水利等基础设施方面投入。五是在订单农业、农机合作社、测土配方施肥等方面提供信贷支持，不断降低甘蔗种植成本，促进农民增收、产业增效。六是确保糖料蔗财政支出的长期性、可持续性和长期“增量”性，发挥好财政投入机制的反哺作用。
（四）标准农田推进农机农艺融合
一是借力“两区”建设和“长牙齿”的耕地保护措施，改造蔗田高标准农田100%，推进农机农艺融合，推动糖料蔗种植方式的改进和作物品种的选育，形成农机农艺相适应的技术体系，提高农业生产标准化、规模化水平和组织化程度，使糖料蔗亩产达到8 t以上，机收率达到100%。二是开展甘蔗新品种新技术引种、试验示范。引进品种进行品比，示范推广云蔗08-1609等高糖、高产、高抗、早熟、宿根性好、抗性强、适应性广的甘蔗优良新品种。三是积极开展提纯复壮和芽变选种工作。玉溪市新台糖22号推广年限10年以上，蔗农自留种为主，多年使用种性已经退化。芽变选种有利于培育地方品种和促进提纯复壮。四是农机农艺融合。集成绿色、简约主栽技术，推广药肥一体化技术、测土配方技术，在有条件的地方推广以深耕、种植、培土和收获为重点的全程机械化示范。五是设置价格杠杆，按级收购，体现优质优价。
（五）筑数字经济，创智慧糖业
一是积极开展技术创新、组织创新和制度创新，加强农机化基础设施和公共服务能力建设，完善农机社会化服务体系，引入气象、监测、灌溉、无人机统防统治、水肥一体化、大数据分析等智慧农业的应用，推进糖料蔗农业技术集成化、劳动过程机械化和生产经营信息化，不断提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，加快糖料蔗种植管理现代农业建设。二是加强对外交流合作。以引进良种良法为目标，通过更深层次加强与科研院校的联系开展高产创建，通过科技、数字化的手段运用实现糖业降本增效。三是集中培育糖料蔗生产龙头企业和新型农业经营主体，努力形成“糖企+合作社+基地+农户”的产业发展模式。四是强化政府引导与市场机制协同共治、政策支撑与企业自强双向发力，针对南恩糖厂搬迁难等问题，积极主动对接环境监测等部门，借助现代信息科技手段推动资源整合、产业延链、产品提质、产业集聚和产业融合发展，着力打造充满活力的糖业产业。
（六）创新蔗料蔗渣综合利用水平
按照多产融合、多元开发、绿色发展的理念，加强以蔗糖为原料的高附加值产品的研发和生产，推动形成蔗、糖、酒、浆、纸、生物肥等为一体的系列循环全产业链。制糖后产生的蔗渣、滤泥、糖蜜等副产品能够进一步加工制造成纸、乙醇、味精、酵母、蔗蜡、蔗糖酯、柠檬酸、食用色素等更多产品；
再次延伸还可以深加工成多种食品添加剂、高级调味品、医药制品、化妆品和日用化工等上千种产品。加快顶层设计，发展蔗料蔗渣综合利用，推动形成蔗、糖、酒、浆、纸、生物肥等为一体的系列循环全产业链。比如，将蔗渣和桉木混合制浆，生产生活用纸；
将蔗糖与云南特有生物资源融合发展，研发高附加值药食同源功能性糖品和保健型糖品，推动玉溪糖业行业结构调整和转型升级。