顾自刚 陆瑜琦 胡佳
摘要：跨地区空间合作开发是区域一体化发展的重要举措，有利于各地区在土地资源共享、要素自由流动的前提下促进生产力跨地区布局，实现区域协调发展。浙沪小洋山空间合作是省际毗邻区合作开发的典型案例，双方通过多次协商构建了有效的合作治理机制，对合作方式、管理运行、利益分享等重大问题作出明确的制度安排，对于长三角一体化背景下推动省际、市际毗邻区合作具有较强的启示意义。
關键词：小洋山;空间合作;治理机制;合作开发;长三角一体化
中图分类号：F207;P7 文献标志码：A 文章编号：1005-9857（2023）05-0034-07
2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，长三角区域一体化进入新的历史阶段。随着长三角区域一体化的深入推进，区域合作将在产业发展、科技创新、基础设施建设、环境保护以及跨地区空间合作等多个维度展开。但是，由于行政区之间不同的发展诉求、复杂的利益关系以及合作机制不完善，跨地区空间合作要么难以启动，要么难以取得实质性效果。浙沪小洋山空间合作是具有代表性的跨界区域合作开发模式，形成了能够有效推动区域空间合作的治理机制，对于长三角一体化背景下开展省际、市际毗邻区开发具有重要的启示意义。
1 浙沪小洋山空间合作的实践
1.1 跨地区空间合作的内涵与现实意义
跨地区空间合作是一种较为特殊的区域合作，它是不同的行政区（或国家）为实现一致的战略目标，经过充分协商，共同组建管理机构并共同投入资本对其中一方境内的特定空间或双方的毗邻区域进行联合开发，促使生产力跨地区布局的新型合作方式。
跨地区空间合作具有较强的现实意义。现代社会中，各国在经济发展过程中都是以各层级行政区作为组织经济活动的空间载体，在促进经济发展的同时，也导致对区域市场和土地资源的行政分割、要素流动受到限制，生产力难以实现跨地区均衡布局。同时，由于资源禀赋差异以及经济活动的集聚效应，行政区内的城市、区位条件较好的区域集聚了大量的生产要素，而资源条件欠佳、行政区边缘或远离行政中心的偏远地带发展不充分。跨地区空间合作可以在土地资源共享、要素自由流动的前提下促进生产力跨地区布局，既有利于扩展区域发展空间，提升区域整体发展水平，也有利于先发地区带动落后地区，实现区域均衡发展。
1.2 浙沪小洋山空间合作的背景与过程
20世纪90年代，随着我国改革开放的深化，国际产业加速向中国转移，我国与国际市场的经贸关系日益密切。在此背景下，上海提出了建设国际经济、金融、贸易和航运中心的战略构想。以集装箱运输为主的现代港口物流是建设国际航运中心的必要条件，但由于上海自身缺乏优质的深水岸线，难以满足集装箱运输大型化的需要，在新港选址的过程中创造性地提出了跳出上海，与周边省、市合作建设深水港的思路，并最终选定毗邻上海、隶属浙江省舟山市嵊泗县的小洋山岛作为新港港址。
1999年，上海市正式向中央有关部门提出建设洋山深水港并得到中央领导的重视。2001年3月，国家计委正式批准在洋山建设深水港区。浙沪两地政府着眼国家战略全局，围绕洋山深水港建设问题多次展开协商，达成合作意向。至2018年12月月底，洋山深水港一至四期工程相继竣工，形成了7.95km深水集装箱码头岸线，建成23个干线集装箱泊位，年通过能力达1560万TEU。洋山深水港成为上海国际航运中心的重要组成部分。
1.3 浙沪小洋山空间合作方式
（1）确定合作原则。由于上海需要跨行政区对隶属浙江省的小洋山岛及其附近海域进行开发，必须明确合作原则，以妥善处理双方的关系。2002年浙沪两地政府签署了《上海市、浙江省联合建设洋山深水港区合作协议》，明确“大小洋山岛行政隶属关系不变、洋山深水港区的属地财政税收关系不变、洋山深水港区投资主体多元化原则不变、港区建设吸纳劳动力的优惠政策不变”。这“四个不变”原则强调浙江省对于洋山岛的行政管辖权以及财税等方面的属地管理权。在此前提下，浙江省让渡海岛和海域的使用权，上海市组建港口开发公司并投入资金对小洋山岛进行开发并主导港区的运营管理，以实现其建设国际航运中心的目标。
（2）界定双方权责。跨地区空间合作的复杂性在于不但要对特定空间进行开发建设，还必须在不改变行政区划的前提下合理确定双方的权利与责任，处理好与行政隶属直接关联的规划、税收、行政审批等一系列权属关系。浙沪在小洋山合作开发过程中，经过多次协商，围绕空间规划、税收征管、行政审批、征地动迁、口岸管理和港政航政等方面作出相应的制度安排。明确浙江省是洋山港区各类规划的编制主体，在具体编制过程中要征求上海方面意见，同时，在与浙江省有关规划充分衔接的前提下，浙江省委托上海市编制洋山深水港区控制性详规。在税收征管方面，明确浙江省对于洋山港区的税收征管权，在此基础上，浙江省委托上海市对相关税收进行统一征管。为了确保洋山深水港的顺畅运行，明确港区港政航政和口岸由上海市统一管理。洋山深水港区涉及的土地、矿产、海域等资源使用的审批权仍然由当地政府行使。由嵊泗县政府负责居民动迁工作，浙沪双方协同安置移民，上海市在南汇区集中安置移民，原小洋山居民可自由选择落户上海或领取一次性补助金并保留嵊泗户籍，由嵊泗县派出工作人员进行管理服务。
（3）建立协调框架。为了确保跨地区合作的顺利推进，浙江和上海双方逐步构建起相对稳定的协调框架，以实现双方政府间的沟通联系，并履行开发建设、管理运营等具体职责。按照双方达成的协议，浙江与上海建立了两省市联合协调的合作框架。这一框架主要包括3个层次：第一层次是领导决策层，由浙江省、上海市政府分管领导牵头，分管秘书长协助，建立洋山深水港区建设省市联合协调领导小组，协调解决重大问题;第二层次是联络沟通层，由两省市的发展和改革委员会牵头，相关部门参加，推动领导小组确定的事项并负责省市日常联络沟通工作;第三层次是贯彻落实层，由上海市深水港建设指挥部和舟山市政府牵头，有关部门参加，落实港口建设运营中的具体工作。在洋山深水港投入运营后，贯彻落实层转变为发挥日常管理职能的常设机构，即以上海市为主、舟山市参加的洋山保税港区管理委员会。
（4）明确投资方式。跨地区合作的重点在于通过何种投资方式对特定空间进行开发建设。浙江省和上海市两地政府经过协商，一致同意探索市场经济条件下地区合作新模式，并按照现代企业制度组建了洋山同盛港口建设有限公司，承担港区开发建设任务。上海市由同盛投资（集团）作为投资主体，占90%的股权;浙江省委托嵊泗县国有资产经营公司以小洋山国有土地使用权折价入股，占10%的股权。协议生效后，洋山同盛港口建设有限公司依法取得小洋山及其附近8个岛屿50年使用权。
（5）明确利益分享。跨地区合作中产出的GDP、税收、各类规费等直接经济利益如何分配是关系到合作能否持续并更进一步深化的关键。为了保证浙沪两地的经济利益，双方协商确定了税收和港口规费的分享方式，但未就小洋山区块GDP分成做出具体安排。税收收益方面，双方同意在深水港区西门堂岛LNG 项目建设过程中产生的资源税、建筑营业税及其他税种由双方按属地各自征管;港区建成后土地和房产所有权转移应缴纳的契税仍由双方各自征管;开港运营后，洋山深水港的相关税收由上海统一征管，并按照“箱量法”①确定浙江省的分配额;西门堂岛LNG 项目则实施“定额法”②分配方案。港口规费由上海市征收，洋山深水港运营后，属上海地方按比例留存部分的25%分成给舟山市。
2 浙沪小洋山空间合作开发的治理机制
从制度经济学的角度看，跨地区的空间合作是地方政府之间的制度性集体行动[1]，它突破了传统上以行政区为单位进行公共治理的局限，通过整合区域资源和跨区域整体性治理实现区域整体利益最大化。浙沪跨地区合作开发小洋山作为一种特殊的区域合作方式，实现了利用舟山市所属海岛岸线建设深水港，为上海建设国际航运中心提供强有力支撑的目的。从合作的谋划、推进到深入展开，有效的治理机制发挥了关键作用。这种跨地区空间合作治理机制主要是指两地政府在达成合作共识的基础上，为了处理好双方的利益关系，通过协商逐步确立起的关于区域规划、土地征用、居民安置、投资开发、税收征管、运营管理、利益分享等诸多事项的制度安排[2]。
2.1 浙沪小洋山空间合作的治理机制
与一般意义上的区域合作不同，浙沪小洋山空间合作主要是围绕毗邻区域合作进行港口开发，因此，这一合作的治理机制重点是以港口开发为核心而构建、运行，主要包括：协商机制、投入机制、管理机制和利益分享机制。
（1）协商机制。协商机制是浙沪双方在推动合作的过程中为了协调双方关系、处理具体问题所确立起的各层级政府之间的联络沟通、协商谈判的非正式制度安排。这种机制具有较強的灵活性，没有明确的责任部门和具体的时间安排，具有“一事一议”的性质，一般是两地政府围绕重大事项进行协商，以“会议纪要”或“协议”的形式反映协商结果，表达双方的合作诉求。协商机制的作用在于处理两个层面的问题，首先是在合作酝酿阶段通过双方协商形成合作共识，其次是在合共开展阶段通过协商解决规划、审批、投入、财税、管理等具体问题。
从层次上看，浙沪间的这种协商机制涵盖了上海市与浙江省、上海市与舟山市、上海市与嵊泗县3个层级的府际协商。
（2）投入机制。投入机制是浙沪双方在空间合作开发过程中按照“投资主体多元化”的投资原则，明确双方投入责任，分别以土地、资本进行投入，共同推动港区开发建设的资本合作方式。在合作初期，浙沪双方达成了共同组建洋山深水港区联合开发公司，实施港口项目滚动开发的意向，上海市以同盛投资公司为投资主体，以货币资金投入为主要形式;浙江省以嵊泗县国有资产投资经营有限公司为投资主体，以洋山深水港区建设所必需的资源使用权作价入股。这种投入机制以资源互补性为基础实现了生产要素的实质性结合，将两个行政区的利益直接关联起来，对于推动开发具有重要意义。
（3）管理机制。管理机制是为了处理合作过程中的日常事务而建立的较为稳定的管理架构及其运作方式，它拥有正式的工作机构、办公场所和固定的工作人员，履行明确的职责。浙沪小洋山合作所采取的管理机制被称为“联合协调推进机制”，是一种相对柔性化、侧重于协调沟通的制度安排，主要是由“领导决策层+联络沟通层+贯彻落实层”构成。由于洋山深水港区在2005年成为全国第一个保税港区，且纳入了上海综合保税区的范围，因此，由上海市主导组建了洋山保税港区管委会并邀请舟山市、嵊泗县分管领导参加，履行对港区的管理职责，同时接受“洋山深水港区建设省市联合协调领导小组”的指导。后期由于保税港区体制调整，浙江不再派员参加。2013年，嵊泗县另行组建了嵊泗县洋山开发建设管理委员会，负责洋山区域规划、开发建设等经济职能。由此，小洋山合作区域形成了双方并行管理、横向协调的管理格局。
（4）利益分享机制。区域合作一方面会直接带来经济产出、税费、就业等经济收益;另一方面也会对合作双方的经济发展产生促进作用，带来间接经济利益。地方政府作为区域合作的主体，存在着非常复杂的行政区利益子系统与外部合作区利益子系统[3]，必须通过各方都能接受的方式调节利益关系。利益分享机制就是合作主体对合作过程中所产生的各种经济收益进行合理分配的制度安排，它的作用在于稳妥处理各方的利益关系，确保合作积极性和持续性。浙沪小洋山合作重点围绕港口开发建设及运营过程中所产生的税收、规费等直接经济收益，采取“箱量法”和“定额法”等分配方式，建立了相应的利益分享机制，有效地促进了跨地区空间合作。
2.2 浙沪小洋山空间合作治理机制的特点
浙沪小洋山空间合作是属于一种典型的“飞地经济”，它的治理机制具有以下特点。
（1）具有明显的项目指向性。小洋山空间合作是在国家战略布局下，由于其与上海的空间邻近性和在资源互补性而实现的，合作的重点在于上海市利用浙江省的空间资源建设深水港，以支持国际航运中心的发展。它的治理机制主要围绕港口开发建设进行设计，核心目的在于确保洋山港区开发建设的顺利推进，对于区域间的产业转移、开放发展、协同创新以及基础设施互联互通等都未做出明确的制度性安排，因而，具有非常鲜明的项目指向特征。
（2）利益主体具有多元性。小洋山空间合作所涉及的直接利益主体包括浙江省、舟山市、嵊泗县等各级政府。由于洋山深水港的经营主体是上港集团下属子公司，上港集团自身也成为洋山空间合作的利益主体之一。同时，由于宁波舟山港集团与上港集团在港口航运方面存在一定的竞争关系，洋山空间合作客观上也会影响到宁波舟山港的集装箱物流业务，因此，宁波舟山港集团实际上也是洋山空间合作的利益主体。洋山空间合作治理机制的构建必须考虑利益主体的多元性，并且在运行过程中受到这种多元性的影响[4]。
（3）具有多层次性。洋山空间合作由于参与主体具有多元性，它的治理机制就必须兼顾各方，在不同层级上处理各自关注的问题。在战略决策层面，主要由省市主要领导组成的联合协调领导小组履行重大决策的职责;在沟通联络层面，主要由浙江省和上海市发展和改革委牵头负责联系;在执行管理层面，前期由深水港建设指挥部与舟山市协同推动港口建设，后期则主要由洋山保税港区管委会履行日常管理职责。同时，对于合作过程中涉及行政属地管辖权调整的事项，还需要中央相关部门的介入才能得到妥善处理，如洋山港区的港政航政管理直接由国家发展和改革委、交通运输部直接发文，明确由上海市统一管理。
（4）具有明显的过渡性。浙沪小洋山空间合作机制是行政区合作博弈的结果，通过博弈所确立的治理机制遵循“先过渡，再到位”“先合作，再合资”的思路，主要是解决洋山深水港区开发建设过程中的港区规划、项目申报、征地动迁、移民安置、税费征管等问题，具有尝试性和阶段性，在港区建成运营后，双方的投入方式、协调管理、利益分享都进行了相应的调整，并且隨着区域竞合关系的变化，港区管理体制、区域发展规划、合作方式等制度安排都发生了较大的变化。
2.3 浙沪小洋山空间合作治理机制的缺陷
区域合作由于涉及复杂的利益关系，需要经过反复协商、重复博弈才能达到相对均衡的状态，但是，为了推动合作，必须在合作早期就对一些重要事项作出制度安排，由于缺乏预见性、信息不对称等原因，治理机制往往存在一些缺陷。就浙沪小洋山空间合作而言，治理机制同样不可避免地存在一些缺陷，这主要表现在以下两个方面：一方面，由于小洋山空间合作涉及省市县三级政府以及两地港口企业等多个合作主体，多元主体的目标并不完全一致，甚至存在内在冲突，经过省市层面多次协商所确定的合作机制客观上难以有效协调各个主体的目标诉求;另一方面，由于区域合作是一个动态过程，受有限理性、不完全信息的影响，治理机制很难针对不同合作阶段、每个合作环节所要面对的问题构建完善、高效、稳定的区域合作治理机制，治理机制的构建缺乏整体性。
3 浙沪小洋山空间合作模式对于长三角跨界区域合作的启示
《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出要“推动形成区域协调发展新格局”，这表明长三角一体化背景下的区域合作将在更广的领域、更深的层次上展开，省际毗邻区域协同开发、省际产业合作园区共建以及市际跨界空间合作将成为重要的合作方式。从治理机制的角度，浙沪小洋山空间合作作为一种先行实践，其经验教训对于长三角一体化背景下跨界区域共建共享具有重要的启示意义。
3.1 区域空间合作需要构建系统化的治理体系
长三角一体化背景下推动省际、市际毗邻区等跨界区域合作开发具有重要意义。省级政府需加强战略统筹，通过省级政府的协调构建多方参与、分工明确、高效协作的系统化治理体系。首先，要加强区域空间合作的顶层设计，围绕战略决策、常规管理、产业发展等重要合作事项构建“省市领导小组+合作区管委会+投资开发公司”的三级治理架构，明确各个治理层级的权利与责任，为区域合作提供稳定的体制保障。其次，整合各项经济社会管理职能，统一由合作区管委会行使发展规划、征地拆迁、招商引资、行政审批、环境保护等事项，避免“碎片化”治理。合作区管理机构的组成应兼顾各参与方，避免单方面主导。第三，推动多元化治理，在凸显政府主导性的前提下，充分发挥市场、社会的协同治理作用，引导合作区内的企业、行业协会、城乡社区参与合作治理[5]。
3.2 区域协同治理需要完善的保障机制
区域空间合作是动态博弈过程，合作主体因发展环境变化、合作行为偏差等因素会动态调整合作策略，进而影响合作进程，因此，要想确保合作顺利开展，必须通过完善的保障机制对合作主体进行规范、激励和约束。首先要强化区域空间合作的战略管理和规划管理，由高层级政府协调各合作主体系统研判战略环境，做好战略分析，明确合作的战略重点，将合作共识制度化，在此基础上，协同编制合作区发展规划，依托管委会做好规划实施工作，以领导小组为主加强规划实施中期评估和后期评估。
其次是加强区域合作的法律保障，相关行政区围绕区域合作制定相应的法律法规，明确合作区的法律地位和管理机构的职能，对自身的权力、责任和义务做出明确规范，实现对跨区域公共事务的有效治理。第三是加强对区域合作的评估监测，加强各地区产业政策、经济社会管理政策的衔接，围绕经济高质量发展、供给侧结构性改革等战略目标，共同制定合作区的评价指标体系，动态监测合作区的发展成效，及时发现问题。
3.3 区域空间合作需着眼“全过程”治理
区域空间合作要实现整体利益最大化，需经历寻求共识、启动合作、稳定发展和深化拓展等阶段，后续合作以前一阶段合作为基础，这就要求治理机制不能仅仅着眼某一环节或某一个重大事项，而是必须着眼合作过程中所涉及的各个领域实现“全过程”治理。①合作主体对于区域空间合作要做出长远的战略安排，明确合作目标，制定长远合作框架，围绕全过程合作加强顶层设计，建立以长远合作为导向的合作治理机制。②在区域空间合作过程中，尤其是前两个阶段，政府应搭建涉及各个管理部门、基层组织、企业和居民的议事协商平台，充分征求意见，使政府间达成的合作共识与部门利益、基层民意相互渗透、相互影响、相互作用，为区域合作创造良好的社会氛围，维护合作共识。③着眼区域协同发展，动态调整利益分享机制，适时调整合作关系，推动区域合作从空间维度向创新、开放、产业链协同、公共服务、区域市场一体化等领域跃升，逐步拓展合作范围、深化合作层次[6]。
3.4 区域协同治理需要发挥市场机制的作用
当前的区域空间合作主要是行政力量主导，政府作为合作主体通过规划、行政审批和产业政策引导产业项目落地，推动经济发展，市场机制参与区域空间合作治理的渠道和制度保障并不健全[7]。要推动跨界区域合作深入开展，必须高度重视市场机制在区域协同治理中的作用。
①突出资本在区域空间合作中的关键作用，以资本为纽带联合组建合作区运营管理公司，使其成为推动合作区开发建设的平台公司，通过土地开发、公共项目建设、产业招商、投资运营、创新孵化等方式参与合作区治理。
②必须尊重市场规律，按照跨地区、集群化、协同化的趋势构建合作区的产业体系，以其为网络节点形成跨地区的产业链，并依托区际产业链开展协调创新、集成化改革。③畅通合作区的市场主体参与协同治理的通道，建立政府、行业协会、企业和居民的交流机制，围绕合作区的公共事务、产业政策、日常管理加强沟通交流，发挥行业协会和龙头企业在维护市场秩序、调节行业关系等方面的作用。
4 结论
“飞地经济”、城市群协同治理、毗邻区合作开发等跨行政区合作模式对于推动区域协调发展、建设全国统一大市场、促进国内大循环具有重要的现实意义。浙沪小洋山空间合作的案例表明，構建完善的治理机制是区域合作的基础，是跨区域治理能力现代化的必然要求。完善的跨区域合作治理机制必须以区际政府为核心，着眼合作全过程，建立包含政府、企业和社会主体在内的多元化协商机制、投入机制、管理机制和利益分享机制，以达到有效协调各个地区的发展诉求、兼顾多元主体利益的系统性制度安排，从而在资源共享的基础上实现高水平的互补性发展。
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