刘妮娜，何浩天
(华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206；
中国人民大学 公共管理学院，北京 100872)
历史地来看，互助保障是现代社会保障制度的前身。西方互助保障最早源自于古埃及金字塔石匠的朴素互助思想，16世纪50年代，以基尔特制度(Guilds)为代表的互助会、兄弟会制度不断兴盛，基尔特是以保障行业成员利益为目的的互助组织，主要功能是组织成员共同出资分担同业或同行人员之间的意外、疾病、养老等风险。中国农业社会中基于血缘、亲缘、地缘的民间非正式互助保障一直存在，起到重要基础补给作用。中华人民共和国成立后，尤其是20世纪90年代以来，我国主要还是由政府主导、覆盖全民的基本社会保障制度提供保障支持，国家领导下的由小及大的、内生的现代互助组织——社会互助体系没有建立起来(1)刘妮娜：《中国特色互助社会：历史溯源与现代建构》，《北京社会科学》2021年第5期。，一是非正式的互助保障弱化，二是在缺乏国家制度保护、政策支持和信用背书的情况下，正式互助保障发展良莠不齐且非常缓慢。党的二十大报告指出，要健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。一是未来需要进一步建设更加精细化、多层次，从普通居民、尤其是中低收入群体需求出发的社会保障制度，既降低政府的福利责任压力，又能满足居民需求，探索建设中国特色现代互助保障制度是必然路径。二是社会治理共同体是一种居民参与式的治理(2)郁建兴：《社会治理共同体及其建设路径》，《公共管理评论》2019年第3期。，目前的发展瓶颈在于社区积极分子对普通居民的“精英替代”(3)王德福、张雪霖：《社区动员中的精英替代及其弊端分析》，《城市问题》2017年第1期。，从意愿、能力、成本等角度考量，居民人人有形参与较难实现。那么如何推动参与式社会治理？可行的方式之一是能让居民的共同物质利益保持紧密一致。而以货币(资金)形式的无形参与，可以让每个人有意识地参与到自己社群、社区等组织的互助共济中，并且共同为支出节约资源，形成紧密的利益共同体。现代社会不同于传统基于血缘、地缘、亲缘内生的封闭共同体环境，要形成基于开放的陌生人环境下的利益相关，需要有稳定的社会互助制度/机制保障，建立现代互助保障亦是重要方式之一。那么，中国现代互助保障应当如何界定和定位，它与社会保障制度的关系是什么？现代互助保障类型有哪些，我国有哪些实践探索和特色，未来的发展方向是什么？本研究立足于中国国情，在对国内外文献和案例资料进行梳理总结的基础上，聚焦以上问题展开讨论。
(一)西方现代互助保障：在与国家保障和市场产品合作竞争中曲折规范
西方现代互助保障主要缘起于兄弟会、友谊会、行会等互助组织和衍生发展的相互保险，目的是满足本组织成员的互助共济需要。但由于互助组织会员身份准入带来的社会区隔和保障碎片化(4)高寿仙：《“行业组织”抑或“服役名册”?——宋代“团行”和明代“铺行”的性质与功能》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2011年第6期。、成本均摊导致的道德风险堆积(5)丁建定、张小屏：《试论西欧社会保险制度的历史渊源及其现实启示》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2021年第6期。、规模做大后的互助组织对内对外两头绑架等(6)雍正江：《中世纪西欧社会下层民生保障体系的形成》，《求索》2021年第3期。，互助组织逐步被西方国家保障制度代替，一部分被纳入国家保障框架、一部分转向慈善公益服务、一部分转为纯相互保险公司(7)David Mayers et al., “Ownership Structure and Control: The Mutualization of Life Insurance Companies”, Journal of Financial Economics, Vol. 16,No. 1, 1986, pp. 73-98.。目前主要保留的是相互保险和农业互助合作与资金互助。20世纪以来，相互保险经历了“相互化—去相互化—相互化”的过程，2007年“次贷危机”是最新的“相互化”转折，相互保险公司在危机中表现出较强的风险抵御力和竞争力，市场份额稳步提升。如今，相互保险在各国消除贫困、促进就业与经济增长方面发挥积极作用(8)Cambridge Institute for Sustainability Leadership, Mutual Microinsurance and The Sustainable Development Goals: An Impact Assessment Following Typhoon Haiyan, UK: Cambridge Institute for Sustainabiliy Leadership, 2019, p5.。根据国际合作和相互保险联合会(ICMIF)发布的报告，2017年相互保险公司为全球9.22亿会员提供服务，市场份额占26.7%，保费额达1.3万亿美元(9)国际合作和相互保险联合会(ICMIF)2017年发布的报告《Global Mutual Market Share 10》指出，相互保险公司的规模各不相同，既有美国的国营农场(State Farm)和日本的Zenkyoren等世界上最大的保险公司，也有为低收入国家偏远地区社区提供服务的小型组织。主要业务包括人寿保险、小额金融保险、承担自然灾害损失等。在社区中，相互保险公司定期召开金融知识、信贷咨询与创业、健康互惠等主题会议，并在必要时通过社区网络提供援助。。西方农业(农民)资金互助组织起源于19世纪中叶的德国，是一种与农业合作社体系共同发展起来的，旨在鼓励劳动者投入资源、积累储蓄的农村互助合作组织。美、法、日、英等国都建立了较为完善的农民资金互助体系。多数国家的农民资金互助组织由政府推动创办，政府一方面通过立法扶持社会组织的发展，另一方面直接出资创设直属机构，包括农民家计局、商品信贷公司等，并建立一套独立于银行监管体系的农业合作金融监管体系与政策保险体系，基本延续至今(10)如20世纪中叶日本政府颁布《农业团体法》等政策法规，在金融统制及农产品收购统制背景下自上而下设立中央农业会、农业经济会、地方农业会等，形成“中央—都道府县—市镇村”三级农业协会体系。政府作为农协统筹者与支持者，以合作社原则将农民组织起来，对农民进行政策及生活指导。农民作为农协的所有者与管理者，经营农产品销售加工、农村金融保险等诸领域，建立农业共济制度，通过公济费与公济金帮助成员共同承担各类风险。。
(二)中国现代互助保障：中华人民共和国成立后缓慢发展
中国的互助保障自古以来以非正式的宗族救助、邻里互助为主，近代民族工商业兴起后，商人基于地缘与业缘创设了正式的行会互助保障机构，其中徽商建立的“安徽会馆”具有一定的代表性，其保障方式类似西欧“兄弟会”。覆盖范围比较广泛的现代互助保障实践可以追溯到中华人民共和国成立初期的工会互助保障。自1950年以后，全国总工会持续推动各地基层工会建立“互助储金会”(资金互助形式)，1993年起，全国总工会成立中国职业保险互助会，专门为国家机关工作人员尤其是中低收入职工提供大病医疗、意外伤害等保险业务(11)郭学勤、王秀芝：《相互保险及其对我国发展职工互助保障的启示》，《江西社会科学》2007年第4期。，工会互助保障制度逐步确立以互助保险制度为核心、兼顾困难职工救济的运行模式。2015年，中国保险监督管理委员会发布《相互保险组织监管实行办法》，首次从官方层面对相互保险及其组织进行规范。2017年，信美人寿相互保险社、众惠财产相互保险社、汇友财产相互保险社获批中国首批相互保险牌照。伴随互联网技术的发展，网络互助计划亦成为我国现代互助保障的形式之一，“相互宝”等网络互助计划也得到官方关注，在探索中曲折发展。我国一些关涉医疗、互联网、农业等行业的政策文件中亦多次提到发展医疗互助、农业/渔业互助等。
农村资金互助组织则起源于20世纪50年代初。伴随中华人民共和国成立后的农村互助合作化运动，中国人民银行印发《农村信用互助小组公约(草案)》，组织农民建立信用互助小组，办理存款放款，实行资金互助、伙借伙用，共同协商凑齐固定经营资金，实行生产互助。到20世纪50年代末期，农村信用互助小组、信用合作社的管理权逐渐收归政府。1996年，国务院《关于农村金融体制改革的决定》提出恢复农村信用合作社的自主管理权；
1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》支持在贫困农村开展各类小额信贷项目(12)杜晓山：《中国农村小额信贷的实践尝试》，《中国农村经济》2004年第8期。；
2001年，吉林四平百信农村资金互助社成立，此后各地相继成立多家农村资金互助社；
2007年，中国银行业监督管理委员会出台《农村资金互助社示范章程》等一系列政策进行规范引导(13)张德元、张亚军：《关于农民资金互助合作组织的思考与分析》，《经济学家》2008年第1期。。目前，我国现代互助保障的主要实践如表1所示。
表1 我国现代互助保障的实践汇总
(三)中西方的历史演进比较：中国互助保障缺乏国家、社会、市场合作
比较来看，西方互助保障的发展历程更长，政府对相互保险与农村资金互助社的法律规制与配套措施更为完备。不少国家的互助保障是社会保障的组成部分，其经营主体——互助社团、合作社、相互保险组织与国家联系紧密，提供健康、社工和保险服务，如提高生活质量、组织社会工作、文化活动等，一些互助团体还有自己的医院、养老院和康复中心。同时，西方没有仅基于网络提供互助计划的机构，相互保险组织提供的服务涵盖网络互助计划的功能。我国现代互助保障以民间自发为主，发展时间相对较短，缺乏国家、社会(包括社会组织、居民)、市场合作下的共同推动，与基本社会保障制度以及市场化的商业保险相比竞争力不足。网络互助近年来发展迅猛，但在缺乏社会互助制度基础的情况下，发展为大范围的以互联网为媒介的网络互助产品，其运营主体实质上为普通互联网企业，组织和资金风险较高，部分成为圈钱诈骗的工具。
(一)中国现代互助保障的概念界定
现有政策文件和学术研究多是针对相互保险、资金互助和网络互助的分别界定，少有研究对互助保障进行相对宽泛的定义(14)王三秀：《论科技脱贫型农民互助保障组织的现实发展——欠发达地区农民科技脱贫路径新探》，《广西民族大学学报》(哲学社会科学版)2008年第6期。(15)陈鹏、穆希琳：《我国工会互助保障的发展现状与意义》，《人民论坛》2020年第22期。。《相互保险组织监管试行办法》将相互保险界定为具有同质风险保障需求的单位或个人，通过订立合同成为会员，并缴纳保费形成互助基金，由该基金对合同约定的事故发生所造成的损失承担赔偿责任，或者当被保险人死亡、伤残、疾病或者达到合同约定的年龄、期限等条件时承担给付保险金责任的保险活动。《农村资金互助社管理暂行规定》将农村资金互助社界定为经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民、农村小企业、农民专业合作社社员自愿入股组成，为农村资金互助社社员提供存款、贷款、结算等业务的合作制的社区互助性银行业金融机构。网络互助计划指互联网聚集身处同质风险的群体，基于信任机制和契约精神，以达成互助协议的方式组成互助团体，当特定会员触发协议约定的互助事件时，团体会员有义务通过分摊一定互助金额来给予经济援助，以此获得身处相同情况时获得救助的权利的保障计划等(16)张宗良、庞楷：《类保险网络互助的性质厘定、风险识别与监管对策》，《金融与经济》2019年第12期。。
结合上文对中西方互助保障历史溯源以及对现有相关概念的分别界定，中国现代互助保障的共性特点主要包括：一是区别于基本社会保障和商业保险的非营利性社会保障方式；
二是需要形成互助基金，为成员参与的互助小组(社群共同体)及其联合体提供稳定的救助、保险，在此基础上，可以衍生金融功能，拓展托幼、养老、医疗、体育等其他福利服务。进一步讲，参照西方国家稳定长期的互助保障发展模式并基于中国的社会主义国家国情，可以探索将互助保障逐步明确为国家社会保障的组成部分，成为基本社会保障的重要补充，而不仅是一种民间自发的保障形式，可通过创新党委领导、政府负责、社会参与、市场经营，尤其是发挥县(市、区)、市、省、国家级的银行、保险类国有企业、社会保险管理中心和群团组织、基层自治组织、枢纽型社会组织的作用，在社会与市场之间形成良性的合作制衡关系。综上，如图1所示，中国现代互助保障可以界定为：在党委领导、政府负责下，由企业、社会组织等运营，群团组织、基层自治组织、枢纽型社会组织等监管，以互助小组及其联合为组织特点，形成互助基金，为成员提供相互保险、资金互助、网络互助等服务活动的非营利性的社会保障方式。
图1 中国现代互助保障的概念图示
需要说明的是，横向来看，不论是农村抑或城市，都需要具有较高公信力的群团组织、基层自治组织、枢纽型社会组织作为中介，引导组织民众参与到互助保障中，具体工作内容是在党委领导、政府指导支持下进行业务发展；
关注中低收入群体；
培养会员与会员之间互助合作，会员与组织之间相互信任。同时，可引入专业的银行、保险公司(尤其是央企或国企)进行经营。纵向来看，从体系建设角度，互助保障的发展方向在于通过国家推动逐步完善法规制度、机构设置、资金支持和社会宣传，基层因地制宜创新实践逐步提高统筹层次，探索以国有大型银行、保险企业为经营主导，与各类互助组织合作推动，建立县(市、区)、市、省、国家级的包含资金互助、相互保险、网络互助等在内的互助保障体系、互助合作组织体系，纳入到社会保障制度中，并进一步向互助合作社会共同体和互助合作经济体过渡和发展；
从组织建设角度，应当推动国家领导下的社会和市场的合作制衡，不断提高各类资金互助、相互保险、网络互助组织(小组)的规范化、互助合作化程度以及可持续运转能力，增强互助保障的稳定性和实用性。
(二)中国现代互助保障的类型划分
结合近年来调研的相互保险、农村资金互助社、网络互助计划典型案例，从功能定位、互助目的、筹资方式、分配方式、运营方式五个方面探讨中国现代互助保障的类型划分(17)调研案例包括：众惠财产相互保险社、阳光农业相互保险公司、康爱公社、相互宝、浙江瑞安汇民农村资金互助社、山东菏泽单县禾农联合社资金互助部等。。总体而言，我国现有的互助保障以提供补充保险为主，互助目的较多体现为遭受各类风险后获得的各种经济补偿；
资金互助则致力于提供少量资金救助以及发展性合作生产的借贷需求，本质上是为农村产业发展或农民办理自身事务筹集资金。
1.功能定位。按照功能定位划分，互助保障可分为维系基本生存的救助类互助、保障基本生活的保险类互助以及满足发展需要的储蓄借贷类互助。维系基本生存的救助类互助一般是对社员项目或个人提供单向的、及时性的资金救助，如调研的资金互助社都开展了为遭受意外的会员提供无息小额信贷以度过危难、快速解决社员用钱难问题的项目。保障基本生活的保险类互助通过互助基金对合同约定的项目承担给付互助金责任并实现风险共担，以相互保险与网络互助计划为主，提供的保障皆为保险或类保险功能。如，众惠财产相互保险社主营业务包括信用保险、短期健康和意外伤害保险等服务；
康爱公社运营意外身故、疾病等40个互助社，各互助社根据对应特点分属于大病无忧、意外互助、病友互助、妇女儿童、爸妈老人、专项增强、同城互助7个模块。满足发展需要的储蓄借贷类互助一般指为社员提供储蓄利息、分红以及养老、医疗、文体娱乐等衍生服务的互助保障项目，如，禾农联合社资金互助部主要作为储蓄与借贷功能的农村互助合作金融机构，也通过开展居家养老“幸福小院”公益服务、运营养老机构等方式扩大会员范围、反哺会员福利服务。
2.互助目的。按照互助目的划分，互助保障可分为筹资为主型和经济补偿型。筹资为主型是基于资金需求的互助保障，用零存整取的方式满足会员某种金融需求，会员的付出与回报相对确定(18)粟芳、熊婧、汤薇：《网络互助的理论属性探讨》，《保险研究》2020年第7期。。例如，禾农资金互助社和汇民资金互助社均主要开展信用互助业务，由农村集体经济组织、农民自愿筹资组成，为粮食种植、农产品养殖筹集资金，会员出资将影响其在股东大会中的权利。除救助性质的贷款外，资金互助社的存储利率和贷款利率大多高于银行利率，但借还门槛低、速度快。主要以解决农民社员生产生活中的小额、分散的资金需求为核心理念，不以盈利为目的，坚持立足在农村，社员管理，民主决策，公开透明，充分体现互助共济精神。经济补偿型是风险发生后进行经济补偿的互助保障，指通过将少数会员的风险分摊到大多数会员，满足互助会员对风险保障的需求，会员的付出与回报因风险的不确定性而不确定。如，众惠财产相互保险社货车司机专属普惠计划，为特定群体提供住院、特药、猝死等经济补偿，会员全年保费依据受助者人数、总会员数确定，互助计划整体的投入产出比存在动态变化。
3.筹资方式。按照筹资方式划分，互助保障可分为政府资助为主型、社会捐助为主型、会员筹集为主型和混合型。总体而言，由于互助保障的互保共济性，互助保障以会员筹集为主型居多，也存在社会捐助为主型、政府资助为主型以及政府资助、社会捐助和会员筹集均占一定比例的混合型互助保障，如阳光农业互助保险可享受国家对投保农业保险的农业生产组织和个人的中央财政补贴和农场补贴。相互保险公司的筹资劣势也较为明显，本质上仍属非营利保险组织，无法利用股票证券筹集资金，规模与偿付能力发展易受限。众惠相互保险通过借款方式筹集10亿元初始运营资金，后续资金筹集除保险销售外还包括借款、捐赠和发行债券工具等。农村资金互助的筹资与服务形式通常为一定区域内的村民及企业按照一定规则出资，形成以社员间借贷为主的信贷基金。
4.分配方式。按照分配方式划分，互助保障可分为定额分配型和定比分配型。定额分配型一般指将互助金按照事先约定的定额一次性直接给付，如相互宝重疾互助计划，根据年龄与历史分摊金额不同，初次确诊目录内重大疾病即给付5万、10万、30万不等的互助金。定比分配型强调权利与义务需对等，多表现为保费义务与保额权利存在比例差别、股金投入与贷款额度成比例。如，众惠相互保险事先确定意健险(意健险是人身意外伤害保险和健康保险的综合简称)缴费方式分为趸交5万元起、3年交1.5万元起、10年交0.5万元起，不同缴费方式与数额享受的保额待遇均有一定差异。网络互助的分配风险在于：由于监管制度不完善往往无法形成资金池，只能针对赔付金额进行资金收取并立即赔付。康爱公社即是收到社员互助金后立即将互助款打入受助成员账户，属于直接分配，但相互宝在收取互助金到赔付过程中有一定的时间差，仍属于统筹分配，有一定的资金聚集风险。
5.运营主体。按照运营主体划分，互助保障主要包括企业运营和社会组织运营。在工商部门注册的为企业运营，在民政部门注册的为社会组织运营。目前在工商部门注册的企业中，相互保险组织和资金互助组织经中国银保监会批准设立，接受中国银保监会派出机构的监督管理，农民专业合作社经农业部批准设立，接受农业部门的管理监督。如，众惠财产相互保险社与阳光农业相互保险公司为银保监会批准的相互保险组织(企业)，浙江瑞安汇民农村资金互助社、山东菏泽单县禾农联合社资金互助部为银保监会批准的资金互助组织(企业)。其他一些网络互助企业实际为普通互联网科技企业，许可经营范围不包含保险业务，仍处于无监管状态。企业运营的相互保险治理架构与监管体系较为严格，需严格按照保险法等政策法规要求颁布管理章程，公示经营信息。而与企业运营相比，社会组织运营的职工及行业相互保险亦设有组织管理章程，但相关经营信息公开内容不够全面。
目前我国现代互助保障整体处于起步阶段，以自下而上的民间探索为主，缺乏制度保障、政策支持、多元主体的合作制衡，在与市场产品的竞争中也处于劣势地位。
(一)法律法规制度体系不完善
目前，主要的问题是法律资质认证不明确。当前《中华人民共和国保险法》并未对相互保险作出规定，且未对既有实践中的相互保险组织进行回应。网络互助既不符合《中华人民共和国保险法》和《相互保险组织监管试行办法》法律规范下的“保险”，又因其存在大健康推荐或保险转化等盈利模式而不属于传统意义上的“互助”，农村资金互助社的相关法规也仅有《农村资金互助社暂行规定》等规范性法律文件，对于内部资金互助缺乏明确指导和规定。同时，现有法律规定适用也较为混乱。如，在农机互助保险合同纠纷案件中，一部分案件是依据互助保险合同的约定确定赔偿责任，一部分案件则是依据《中华人民共和国保险法》来判决，有的案件判决书中认为涉案保险合同应作为无名合同适用《中华人民共和国合同法》等相关法律规定。
(二)组织监管规范亟需优化改进
组织监管规范化问题较多。一是互助保障监管机关不统一。大部分网络互助平台不符合《中华人民共和国慈善法》规定的慈善组织主体与银保监会关于保险或相互保险经营资质的界定，其母公司需在工商部门进行注册、受到工信部门的管理，且又因其具有类似保险的社会救济性质，还涉及银保监会和民政部门的监管，多头监管导致其发展阻力重重。二是互助保障信息披露非强制。大部分网络互助平台和社会组织运营的相互保险组织、资金互助组织没有建立信息披露制度，对财务相关的收费信息做模糊处理。部分网络互助平台虽然成立基金会，却是“一个班子，两个牌子”，资金的管理依旧由平台运营方全权主导；
一些网络互助平台虽然选择第三方金融机构托管资金，但实际并无第三方独立托管之实。三是农村资金互助的监管规范程度有待加强。农村资金互助社实施属地监管原则，具体监管交由县(市、区)级金融监管部门执行，但这一级别监管部门人员通常配置不足，较难顾及资金互助社日常监管(19)孟存鸽：《农村资金互助社的治理困境与完善路径》，《现代经济探讨》2018年第11期。。
(三)社会互助理念日趋匮乏
社会互助理念的匮乏与农村地区传统意义上的封闭性被打破成互相激化状态，使得农民互助和风险管理意识趋于淡薄。在部分地区的农村资金互助社实践中，社员很少关心农村资金互助社的经营情况，也几乎未行使社员应有的基本权利，有些社员甚至从未参加过社员大会。城市社区同样缺乏信任基础，居民的互助服务、互助合作、互助保障意愿不强。与农村相比，城市社区大多不具备土地产权与劳动生产功能，缺乏政府引导，往往难以建立资金互助关系。与政府和市场相比，社会互助宣传不足。相互保险和网络互助影响力有限，吸引居民主动参与互助能力不足。以互助为名义的诈骗和相互宝等网络互助平台倒闭浪潮进一步降低了居民参与互助保障意愿。
(四)运营主体定位不清且竞争力不足
运营主体定位不清，互助的非营利性与公司制企业的营利性难以兼容。不少网络互助平台虽打着互助旗号，但本质上与公司制企业并无二致，其宽松的准入标准和平摊成本的定价方式更加容易导致低风险会员退出、运行成本上升的恶性循环(20)以相互宝为例，由于其健康观察期仅为180天等宽松的规则设计，大量高健康风险人群涌入，造成道德风险，互助金分摊成本逐渐从2019年每半月不足0.1元攀升至2021年每半月超过7元，折合每年互助投入超过168元。根据蚂蚁金服网络互助行业白皮书的调查，79.5%网络互助参与者的年收入低于10万元，过高的参与成本极大削弱参与者的互助意愿，相互宝陷入成员退出与运行成本上升的恶性循环，平台最终难以为继。。另外，近两年各地出现的由多家央企保险公司、互联网公司联合运营的惠民保普惠医疗险，保费低但保额高，虽然一定程度代表了互助保障的中国特色创新方向，但市场的原始行动力是利润，如果没有与互助组织的合作制衡，其本质仍是政府补贴的商业保险。互助保障竞争力不足，运营相互保险、网络互助、资金互助的社会组织、企业因多为乡镇、民间组织或民营企业，经营能力较弱，缺乏政府信用背书，无法与大型商业保险、国企央企相竞争，盈利能力和可持续性堪忧。从技术控制角度来看，不专业的第三方评估机构和不完善的平台监督机制导致在大量互助事件发生时也极易扩大网络互助的赔付损失。
互助保障既是社会保障中不可缺少的部分，也是社会互助的高级形式，应以互助保障推动社会互助发展和互助社会建设，使其兼具保障和治理的双重作用。具体而言，互助保障通过国家领导的社会、市场的合作制衡，让普通居民，尤其是中低收入群体参与到自己的保障给付和收益中，既可以降低国家的保障压力，补充国家保障灵活性低、市场产品趋利属性等不足，也可以提高成员共同体意识和参与意识，提升成员社会保障及福利服务水平，增进保险、金融等市场信任，促进国家保障、互助保障、保险金融市场共同发展，推动建设共建共治共享的现代社会治理格局。要使互助保障真正发展起来，最重要的是凝聚居民普遍需求，并在此基础上形成制度体系、组织规范、价值理念和行动指南。
(一)制度体系：完善顶层制度设计
尽快出台规范相互保险、资金互助、网络互助等的法律法规、指导意见以及指导细则。一是明确互助保障运营主体的非营利属性，纯市场的参与经营应在与互助保障运营主体合作基础上进行。二是明确规定各方责任。在财政和税收支持、市场监管、巨灾风险分散、各级政府责任划分等方面应当作出规定，谨慎确定相互保险经营机构的清算和退出原则，以制度强制力保证其实施(21)可参考农业农村部办公厅、中国银保监会办公厅《关于推进渔业互助保险系统体制改革有关工作的通知》中的体制改革经验，由渔业互保协会(民政部批准的社会组织)发起组建具有独立法人资格、专业性的相互保险机构，新成立的相互保险机构与中国渔业互保协会脱钩，受银保监会监管、农业农村部指导。各地方协会满足专业相互保险组织设立条件则成立省(市)级相互保险机构，不具备专业条件则成为全国性相互保险公司的分支机构。新成立的相互保险机构既具备保险机构的专业性，又得到政府指导支持。。
(二)组织规范：强化组织监管规范
逐步理顺互助保障相关各类互助组织的管理和服务责任，强化互助保障的组织监管机制。一是统一相互保险组织的主管部门为国务院保险监督管理机构，并接受相关部委指导，提升相互保险组织的业务能力、覆盖范围、统筹层次，推动相互保险组织连锁化运营，与大型保险公司建立再保险、合作险种、共同理赔等合作伙伴关系。二是建立互助保障筹资与分配的会员公开制度，通过信息严格公开维护互助保障的互助特征。三是明确网络互助平台必须与线下互助组织合作发展。网络互助不能因其有动辄百万会员而认为它是实现了“互助”，而应将网络平台作为工具，通过线下互助组织的自我监督、规范，以及资金风险的外部监督，逐步实现互助保障规模化和互联网化。四是加强对农民专业合作社中成立资金互助部的组织监管，提升其管理运营的统筹层次和规范化水平。在属地监管的基础上，深化落实农村资金互助外部审计和社会监督。
(三)价值理念：培育社会共同体、共同富裕和互助保障观念
互助保障是一种探索将人的主动参与真正纳入进来的社会互助和社会保障方式，需要社会价值的培养。一是需要在全社会范围内树立互助合作、互利互惠、共同富裕的良好风尚，鼓励和而不同，美美与共，培育新时代社会共同体意识。二是互助保障实际是建立在圈层化的互助组织基础上的一种保障形式，需要与互助组织、互助参与、互助合作、互助服务以及互助社会建设等进行共同探索。三是探索农村资金互助向城市拓展，发展大型连锁社区基金会或银行回归、拓展居民资金互助属性，倡导居民共同捐资建设社区/社群，拓展教育、医疗、养老等会员普惠服务，试点进行小额信贷、会员普惠服务、与周边商家共同开展会员消费部分存入互助账户的间接互助等。四是从国家层面提倡互助保障与社会保障其他层级相衔接，推动养老保障第二、三支柱从企业、个人保障向企业、个人、现代互助保障相结合拓展。
(四)行动指南：明确互助保障的党委、政府、社会、市场共同责任
互助保障作为社会保障的重要组成部分，面临社会自身能力的先天不足，需要国家尤其是党的领导推动建立完善。一是整合各类运营主体，充分发挥党领导的群团组织、村居委会、集体经济组织、农民专业合作社、草根组织等基层自治组织体系的作用。可从农村开始，在村级组织下设农业相互保险工作小组、资金互助部，逐步培育独立的相互保险公司、相互保险组织、资金互助社(22)可借鉴江苏张家港发展乡村医疗互助经验，由政府出台指导意见，完善筹资、偿付、供给制度设计，企业运用先进技术测算保障规模并提供专业服务，村居民主决策，村民广泛参与。。二是由国家认定出台互助组织合作企业名录，依托大型商业保险公司成立相互保险公司/组织，普惠型保险产品也需要与互助组织合作并接受监督，保证其真实普惠。现有的职工医疗互助保障以及各地主推的“惠民保”应当逐步明确相互保险性质，对会员公开透明，不能模棱两可或做成变相的商业保险。三是国有银行可以逐步探索与互助组织合作开展面向中低收入群体的资金互助保障及福利服务。
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