莫纪宏
刚刚闭幕的党的二十大是我们党历史上一次非常重要的代表大会。大会的主题充满时代特征，(1)党的二十大主题是“高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻新时代中国特色社会主义思想，弘扬伟大建党精神，自信自强、守正创新，踔厉奋发、勇毅前行，为全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴而团结奋斗”。反映了党领导人民朝着第二个百年奋斗目标迈进的雄心壮志。***总书记代表十九届中央委员会向党的二十大所作的工作报告，立足“高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗”(2)参见***：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》(2022年10月16日)，载《求是》2022年第21期。这一我们党新时代的重大主题，从十五个方面全面和系统地回顾和总结了过去五年的工作以及新时代十年的伟大变革，明确了中国式现代化的特征和本质要求，规定了未来五年和到2035年的主要发展目标，为全面建设中国特色社会主义现代化国家指明了继续前进的方向。在党的二十大报告十五个部分所涉及的党和国家各项事业中，“全面依法治国”受到了前所未有的关注和重视。一方面，党的二十大首次以党的代表大会工作报告的方式将法治建设作为党和国家各项事业中的一个重要事项作为一个独立部分加以规定，(3)党的二十大报告第七部分的主题是“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”。说明了全面依法治国在党和国家各项事业中已经占据了显著和重要的位置，取得了令人瞩目的历史性成就；
另一方面，党的二十大报告围绕着全面依法治国提出了一系列重要理论主张和政策要求，为全面依法治国提供了根本指南，其中最突出的亮点就是在回顾和总结新时代十年的伟大变革中，首次明确地在党的文件中作出了“全面依法治国总体格局基本形成”这一重要论断。(4)同前注②，***文。“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断的提出如同2011年3月十一届全国人大四次会议宣布中国特色社会主义法律体系已经形成一样，对于坚定不移地走中国特色社会主义法治道路具有决定性的里程碑意义。当前和今后一段时间认真学习和领悟党的二十大精神，一项最重要的任务就是要在法理上阐释好“全面依法治国总体格局基本形成”这一重要论断的理论与实践意义，并以此来推动全面依法治国各项法治工作迈上新台阶、达到新高度。
全面依法治国总体格局基本形成这一重要论断最早见于******在2021年12月6日举行的十九届中央政治局第三十五次集体学习时的重要讲话。在讲话中，******指出：党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，对全面依法治国作出一系列重大决策部署，组建中央全面依法治国委员会，完善党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法制度，基本形成全面依法治国总体格局。(5)《***在中央政治局第三十五次集体学习时强调 坚定不移走中国特色社会主义法治道路 更好推进中国特色社会主义法治体系建设》，载《人民日报》2021年12月8日第1版。******在党的二十大报告中，在第一部分阐述新时代十年的伟大变革十六个方面的历史性成就时，在第八个方面论述“坚持走中国特色社会主义政治发展道路”这个重要成就时，明确指出：“全面依法治国总体格局基本形成。”上述重要论断具有深厚的历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑，是在认真总结党的十八大以来以***同志为核心的党中央运用法治作为治国理政的基本方式在全面推进依法治国领域取得的各项历史性成就基础上得出的科学结论，是对新时代十年法治工作的高度肯定，同时也是对全面依法治国工作现状的科学表述，为进一步在实践中推进全面依法治国事业健康有序地向前发展具有非常重要的指导意义。
(一)“全面依法治国总体格局基本形成”是全面依法治国各项工作符合历史发展逻辑的产物
党的十一届三中全会拨乱反正，提出了面向改革开放和社会主义现代化建设的新时期社会主义法制建设“十六字方针”，即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。(6)《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》(1978年12月22日通过)，载《三中全会以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第9页。随后中国特色社会主义法制建设各项事业得到了蓬勃发展，最大的发展成果就是1982年现行宪法的诞生。(7)1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过。现行宪法作为国家的根本法，规定了国家的根本制度和根本任务，通过确立国家维护法制统一性的法治原则，奠定了社会主义法制建设的总体框架，为全面依法治国总体格局基本形成打下了扎实的制度基础。
党的十五大报告首次明确把“依法治国”作为党领导人民治国理政的基本方略，(8)参见江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》(1997年9月12日)，载《十五大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2011年版，第26页。为全面依法治国总体格局的形成提供了政策依据。党的十八大报告在党的十五大报告提出的“依法治国”基本方略基础上，强调了“全面依法治国”的政策要求，(9)参见胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗(2012年11月8日)》，载《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第21页。这就为全面依法治国总体格局的基本形成构筑了具有“格局”意义的政策基础。从“依法治国”到“全面依法治国”，不仅仅突出的是依法治国工作的不断深入，更为难能可贵的是，“全面依法治国”使得“依法治国”的工作格局充分显露出来，涉及到了所有与依法治国相关的领域、方面和事务。所以，从历史逻辑来看，党的十八大报告明确的“全面依法治国”政策要求使得依法治国工作格局初定，法治建设各项事业气象万千。
在党的十八大报告提出的“全面依法治国”的政策要求基础上，依法治国事业不断向深度和广度拓展，把法治建设涉及的各种要素、各个环节、各个方面、各个领域都有机地统筹起来，形成了以法治要素相互联系、辩证统一为基础的全面依法治国的“大格局”。在这一历史背景下，从“格局”角度来关注全面依法治国的整体推进和运用体系化的思维方式来宏观把握全面依法治国各项法治工作之间的相互联系以及发展进程，成为党依法执政的首要任务。******在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中首次提出了“法治工作基本格局”的概念，为全面依法治国各项工作在统一“格局”下有序运作提供了必要的政策依据。在******所作的说明中，有两处涉及到“基本格局”这一概念。一处是《决定》“反映目前法治工作基本格局，从立法、执法、司法、守法四个方面作出工作部署”，(10)***：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》(2014年10月20日)，载《十八大以来重要文献选编》(中)，中央文献出版社2016年版，第144页。另一处是《决定》“第二部分至第五部分构成第二板块，从目前法治工作基本格局出发，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进行论述和部署”。(11)同前注，***文，第145页。从***使用“格局”一词的含义来看，“格局”是指一个要素齐全、结构相对完整的运行系统。“法治工作基本格局”的基本要素包括了立法、执法、司法和守法四个方面，形成“基本格局”的要素特征是“科学立法”“严格执法”“公正司法”“全民守法”。这就意味着，仅有立法、执法、司法和司法这四项工作要素，并不足以形成“法治工作基本格局”。因为立法再多、再完善，如果国家立法在执法层面得不到尊重和实施，在司法阶段得不到有效适用，在守法环节得不到全民的遵守，那么，法治工作只能“徒有”干巴巴的立法、执法、司法和守法四个要素，在法治运行过程中很难形成“法治工作基本格局”。所以，法治工作要有“格局”，必须要使得法治工作的四个环节要素有机联系在一起，即必须通过科学立法、严格执法、公正司法和全民守法来形成法治工作“基本格局”。
因此，从全面依法治国总体格局基本形成的重要论断产生的过程来看，这一论断在理论和政策层面是逐渐形成和不断完善的，并非一蹴而就。从“依法治国”到“全面依法治国”使得“依法治国”各项工作具备了形成“格局”的基础条件，而从“法治工作基本格局”到“全面依法治国总体格局”则意味着全面依法治国各项工作已经在中国特色社会主义法治建设的实践中定型化、规范化、体系化，具有了要素齐备、结构完整、功能优化的制度框架和实践特性，深刻地反映了全面依法治国总体格局基本形成这一重要论断背后所蕴藏的历史逻辑。
(二)从“法律体系”到“法治体系”彰显了全面依法治国总体格局的理论逻辑
党的十五大报告在确立“依法治国”作为党领导人民治理国家的基本方略的同时还提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。(12)同前注⑧，江泽民文，第26页。从党的十一届三中全会公报明确要“有法可依”到党的十五大报告提出“形成有中国特色社会主义法律体系”，这是立法工作体系化和形成“立法工作格局”的重要体现。党的十一届三中全会担负的是拨乱反正的历史使命。为了改变十年“**”社会主义法制遭受严重破坏的局面，党的十一届三中全会在确立将党和国家工作重心由“以阶级斗争为纲”转变为“以经济建设为中心”，实行改革开放和建设社会主义现代化的大政方针时，突出强调了要使“民主制度化、法律化”，(13)同前注⑥，第9页。由此拉开了新时期法制建设的序幕。但在当时的历史条件下，由于各个领域各个方面都面临着无法可依的局面，所以，要搞法制，首先要解决“有法可依”的问题。为了保证“有法可依”，根据十一届三中全会的精神，在立法领域先后采取了较为粗放的模式，包括“立法先行先试”“有法总比没法好”(14)1978年邓小平指出：“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之有比没有好，快搞比慢搞好。”《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第147页。“立法宜粗不宜细”(15)1987年4月16日，邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话中指出：“还想讲点基本法的起草问题，过去我曾经讲过，基本法不宜太细。”《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第220页。等立法理念和立法方式应运而生。从体系化和“格局”角度来看，“有法可依”只强调了立法要素，而没有看重立法工作的“格局”。
到了党的十五大，因为把“依法治国”确立为党领导人民治理国家的基本方略，故对立法工作提出了有序化、体系化要求。党的十五大报告提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系，转换成“格局”的话语表达就是，立法不能简单地追求“有法可依”和立法数量，如果立法缺少体系化，“法法不衔接”“法法打架”，那么，就会因为缺少立法秩序而使得立法工作处于混乱状态之中。为此，提出了形成有中国特色社会主义法律体系的政策要求。法律体系说到底就是国家各种法律法规和其他性质规范性文件之间效力要互相衔接、立法内容要具有统一性，要形成立法之间的稳定联系并发挥立法工作的整体效益，这里实际上就是“格局”观念。所以，从中国特色社会主义法治建设的实践来看，是立法工作领域首先具备了“格局”意识，集中表现在对中国特色社会主义法律体系的形成期待。所以，在2011年3月10日第十一届全国人大四次会议第二次会议上宣布中国特色社会主义法律体系已经形成时，吴邦国同志对中国特色社会主义法律体系的特征描述实际上具有构建立法工作“格局”的含义。吴邦国强调指出，到2010年底，我国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。目前，涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一。吴邦国称，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面实现有法可依，党的十五大提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标如期完成。(16)吴邦国：《2010年中国特色社会主义法律体系如期形成》，https://www.chinanews.com/gn/2011/03-10/2895683.shtml，最后访问日期：2022年11月17日。从吴邦国同志上述对已经形成的中国特色社会主义法律体系的特征的阐释来看，是一个有明显“立法格局”的法律体系。这一格局集中体现在中国特色社会主义法律体系分为形式体系和内容体系两个方面的要素，其中，形式体系中包括了法律、行政法规、地方性法规等不同法律效力的法律形式，内容体系包含了宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼及非诉讼程序法等七个重要法律部门。此外，中国特色社会主义法律体系，不论是内容体系，还是形式体系，各要素之间都有紧密的逻辑联系，在体系的顶端是具有最高法律效力、规定国家根本制度和根本任务的宪法，所以说，中国特色社会主义法律体系的形成表明了作为法治工作的最重要环节立法工作率先形成了“立法工作格局”。
中国特色社会主义法律体系的形成是表明依法治国的立法工作环节“格局”已显，并不意味着依法治国以及法治工作的所有要素、所有环节和所有领域都已经出现“格局”。特别是在法律实施状态不佳的情形下，即便“立法格局”再好，也无法在法律实践中发挥应有的作用。因此，依法治国的格局必须是法治工作的所有要素、所有环节和所有领域的“有序化”“体系化”，不仅要保证“立法格局”，执法、司法和守法工作也有格局，才能形成依法治国的“格局”。为此，党的十八大报告明确提出“全面依法治国”的政策要求，由此依法治国各项法治工作上升到了新层次、新境界，全面依法治国的“格局”开始显现。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出了全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。中国特色社会主义法治体系相对于中国特色社会主义法律体系来说，体现的不只是法治工作某个环节的“格局”，而是涉及立法、执法、司法、守法各个方面的“大格局”，全面依法治国的各项法治工作布局由“立法格局”逐渐发展为包含了立法格局、执法格局、司法格局和守法格局在内的“全面依法治国基本格局”。其中，建设中国特色社会主义法治体系是全面依法治国基本格局得以形成的核心要素。******在关于十八届四中全会《决定》的说明中，将“建设中国特色社会主义法治体系”视为全面依法治国各项工作的“总抓手”。******强调指出：“全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。依法治国各项工作都要围绕这个总抓手来谋划、来推进。”(17)同前注，***文，第147-148页。
什么叫“总抓手”？“总抓手”对于推动全面依法治国各项法治工作能起到什么样的作用呢？“总抓手”实际上是按照马克思主义立场、观点和方法来看待全面依法治国各项法治工作的开展方式、程序和机制，是避免要素混杂和胡子眉毛一把手，强调的是在全面依法治国各项法治工作中要有一个“重点”事项，也就是说要有“纲”，“纲”举才能“目”张。因此，全面依法治国各项法治工作设定了“建设中国特色社会主义法治体系”这个“总抓手”后，各项法治工作必然就会井井有条、按部就班，就可形成依法治理的基本秩序，由此，全面依法治国“格局”就呈现出来了。所以说，从“法律体系”到“法治体系”，不仅是全面依法治国程度、水平的提升，更是依法治国各项法治工作从原来的局部“小格局”发展为所有工作领域的“大格局”。故没有“建设中国特色社会主义法治体系”这个“总抓手”功能的存在，全面依法治国各项法治工作很难出现体系化、规范化的“格局”面貌。正式基于上述法理，******在十九届中央政治局第三十五次集体学习时发表的重要讲话，在进一步强调建设中国特色社会主义法治体系这个“总抓手”体系化、规范化、格局化功能方面的作用基础上，首次明确做出了全面依法治国总体格局基本形成的重大理论判断。(18)同前注⑤。******强调指出：党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，对全面依法治国作出一系列重大决策部署，组建中央全面依法治国委员会，完善党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法制度，基本形成全面依法治国总体格局。党的十八届四中全会明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。我们抓住法治体系建设这个总抓手，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面深化法治领域改革，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，推动中国特色社会主义法治体系建设取得历史性成就。(19)同前注⑤。
因此，从法理逻辑来看，全面依法治国总体格局基本形成这一重要论断的形成是水到渠成的产物，是中国特色社会主义法治建设合乎理论逻辑内在规律性的产物，在全面依法治国总体格局基本形成过程中，“建设中国特色社会主义法治体系”作为全面依法治国各项法治工作的“总抓手”的地位的确立以及成为全面依法治国总目标之一，是决定全面依法治国总体格局基本形成的最核心的因素。
(三)从“十六字方针”到“新十六字方针”为全面依法治国总体格局的基本形成夯实了实践逻辑的基础
众所周知，党的十一届三中全会在我们党的历史上是一次非常重要的会议，此次会议在法制建设方面不只是提出了“民主制度化、法律化”的政治要求，关键是提出了法制建设的总体要求，即新时期社会主义法制建设的“十六字方针”，具体内容是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。(20)同前注⑥。“十六字方针”是以立法为中心的，追求的是恢复被十年“**”破坏了的社会主义法制，起点是“百废待兴”“百废待举”的无法无天的局面。所以，在当时的历史条件下提出“有法可依”对于恢复社会主义法制传统，为即将启程的改革开放和社会主义现代化建设事业奠定了必要的法律制度基础，在宏观政策和发展战略层面是必要的。事实上，在“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”新时期社会主义法制建设“十六字方针”的推动下，我国的立法工作得到了迅速的恢复和发展。尤其是1979年7月1日，五届全国人大二次会议一次性通过了七部重要法律，在短时间内改变了国家无法可依的被动局面。随后，经过两年多的努力，出台了现行宪法，确立了社会主义法制的基本原则，构筑了为保障改革开放和社会主义现代化建设顺利进行的立法框架。此后，为了加快各个领域的立法工作，特别是为经济特区的各项改革开放措施保驾护航，全国人大及其常委会先后授权国务院和几个经济特区相应的立法权，经济特区的“超前立法”很好地填补了国家立法的不足。为了适应改革开放和社会主义现代化建设的需要，对于一些实践需要的法律采取了加快节奏的立法措施，产生了“立法宜粗不宜细”“有法总比没法好”的立法主旋律，此种立法步伐导致了从1979年到2011年短短的30年间，在十一届全国人大四次会议宣告中国特色社会主义法律体系已经形成时，全国人大及其常委会业已制定了有效法律236部，立法数量和立法水平都有快速提升。
在立法工作突飞猛进发展的过程中，由于不同法律出台的节奏差异很大，加上受到了部门主义和地方保护主义等不利因素的影响，导致了立法之间相互冲突的问题频发，为了纠正法法冲突的现象，2000年全国人大出台了《中华人民共和国立法法》。《立法法》是一部为立法制定的法律，其制度作用是用来管法律以及各种具有法律效力的法规规章的，目的是要建立立法秩序，保持法律法规规章之间的内在逻辑的“统一性”。(21)2000年九届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》第1条规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”党的十五大报告在确立依法治国作为党领导人民治理国家的基本方略的同时，提出了到2010年基本形成有中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。这里提出的是对立法工作秩序的“远景期待”，从实践逻辑来看，是对立法工作“格局”的未来期待，表述的是一种期待出现的“法律事实”。
经过十四年的努力，2011年3月十一届全国人大四次会议如期宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，从实践逻辑的角度来看，是把立法“应然格局”变成为“实然格局”，使得立法工作走上了体系化、格局化的轨道。在中国特色社会主义法律体系形成之后，从格局化的角度来看，有“格局”并不意味着格局就“高”，就有很好的“境界”。为此，2012年召开的党的十八大明确提出了新时代中国特色社会主义法治建设“新十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。相对于“十六字方针”来说，“新十六字方针”显然在实践逻辑的层面提升了法治工作的质量和水平。如果说“有法可依”推动了中国特色社会主义法律体系“格局”的形成，那么，“科学立法”则对业已形成的中国特色社会主义法律体系格局提出了“科学”境界的高要求。立法工作格局越来越高，必然就会带动全面依法治国各项法治工作整体水平的提升，在这种实践逻辑的推动下，全面依法治国总体格局基本形成就是呼之欲出的“法律事实”，而不再是停留在期待层面的“应然格局”。
总之，从“十六字方针”到“新十六字方针”的演变，深刻地体现了依法治国实践逻辑内在的规律。“十六字方针”为依法治国格局的呈现奠定了政策基础和行动纲领，“新十六字方针”则为全面依法治国总体格局基本形成营造了法治实践的环境和氛围，使得全面依法治国总体格局从法理期待变成了客观存在的法律事实，完成了全面依法治国各项法治工作体系化、格局化、整体有序化布局的任务和目标。
在党的二十大报告中明确提出的“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断之后，如何从法理层面来准确地把握基本形成的“全面依法治国总体格局”内涵，对于当前和今后一段时间推动全面依法治国各项法治工作具有非常重要的意义。
自******在十九届中央政治局第三十五次集体学习时发表重要讲话中首次作出“全面依法治国总体格局基本形成”这一重要理论判断后，中国法学界尚未有足够的理论力量有效跟进，科学和系统地阐释全面依法治国总体格局的内涵。据CNKI数据库统计，目前为止尚无一篇专门论述全面依法治国总体格局内涵的学术论著。(22)目前，阐释全面依法治国基本格局的论文，在CNKI数据库上也只能查阅到为数不多的几篇。党的二十大报告再次强调全面依法治国总体格局基本形成这一重要论断的意义，为从学术上全面和系统地认识全面依法治国总体格局的内涵和特征提供了丰富的学术资源。
从“格局”一词的汉语词义来看，它是一个多义词，《辞海》解释为“式样、规模”。(23)《辞海》(缩印本)，上海辞书出版社1980年版，第1297页。主要的含义分两种，一是事物存在的状况，二是事物有序化存在的状况。一个事物，不论是有形的、具体的，还是无形的、抽象的，都存在整体与部分的关系，故格局也有事物的“部分格局”“局部格局”与“总体格局”“整体格局”之分。事物的“总体格局”是由各种“局部格局”组成的有机统一体，只要事物的每个局部形成了“格局”，才可能形成“总体格局”。
从“总体格局”视角来审视全面依法治国各项法治工作的特性，应当是把全面依法治国视为各项法治工作组成的一个系统工程。在这个法治系统工程中，形成了要素齐备、结构完整、层次分明、连接顺畅和运行有序的法治秩序。因此，如果从事实角度判定“全面依法治国总体格局基本形成”就意味着全面依法治国各方面的法治工作已经全面和有效地展开，各项法治工作之间形成不同的法治领域和法治环节，法治要素存在的不同层次形态分明，各种法治要素之间联系紧密，法治系统工程运行秩序良好。可以说，全面依法治国总体格局意味着各种法治要素都已齐备、分布合理、形成完整体系、产生系统内的良性互动，彰显法治“大势已成”的面貌。因此，全面依法治国“总体格局”中的“总体”是与“全面依法治国”中的“全面”保持了内在逻辑的一致性关系，正因为有了“全面”的要求，也才产生了“总体”的性状和特征。
所以，从法理上来确定全面依法治国总体格局基本形成的标准是多元化的，关键取决于从什么意义上来认识全面依法治国的特征。如果从法律事实行为的发生过程来看，通常必须遵循法律理念、法律政策、法律行动纲领和具体法律行为这四个逻辑上层次递进的法治要素体系，故全面依法治国总体格局可以区分为全面依法治国思想理论格局、全面依法治国大政方针格局、全面依法治国规划纲要格局以及全面依法治国具体工作格局。从法理逻辑上来看，没有完整和系统的法治理论的指导，无法形成全面依法治国总体格局；
法治理论没有转化成法治建设的大政方针和具体的法律政策，就无法影响现实的法律行为；
法律政策如果不能通过有序化的行动纲领呈现出来，也不可能呈现出全面依法治国总体格局。因此，从宏观意义上可以将全面依法治国总体格局区分为四个层次的具体领域的格局，也就是理论格局、政策格局、纲领格局和工作格局，四个格局存在着严密的逻辑上的必要条件与结果之间的因果关系，共同形成了全面依法治国总体格局。认识全面依法治国总体格局的特性可以从考察全面依法治国四个层次所体现出来的四种格局形态出发，通过科学地处理局部与整体的关系，有效地把握全面依法治国总体格局的基本特征。
(一)全面依法治国总体格局立足于法治理论格局的形成
列宁指出，没有革命的理论就没有革命的行动。(24)参见列宁：《俄国社会民主主义者的任务》，载《列宁选集》第1卷，人民出版社1972年版，第109页。全面依法治国总体格局的基本形成首先归功于关于全面依法治国的法治思想和理论的基本形成和定型化。改革开放之后，根据邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观中蕴涵的法治思想和法治理念，初步形成了中国特色社会主义法治理论，并在党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中得到了充分肯定。(25)党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》共有6处论述了“法治理论”，并提出要“坚持用马克思主义法学思想和中国特色社会主义法治理论全方位占领高校、科研机构法学教育和法学研究阵地”“推动中国特色社会主义法治理论进教材进课堂进头脑”。事实上，中国特色社会主义法治理论的基本框架和基础内涵在党的十八大之前业已形成。党的十八大以后，以***同志为核心的党中央运用法治作为治国理政的基本方式，通过全面和系统地归纳和总结中国特色社会主义法治实践所产生的新经验，形成了在中国特色社会主义法治理论基础上的关于全面依法治国的新理念新思想新战略，并通过党的十九大报告确认的***新时代中国特色社会主义思想的理论体系建设加以巩固和发展。2018年8月24日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议首次全面和系统地归纳和总结了党的十八大以来以***同志为核心的党中央在全面依法治国理论研究方面所取得的重要成果，提出了“***全面依法治国新理念新思想新战略”的概念来概括党的十八大以来在全面依法治国思想理论建设领域所取得的各项成果。******还用“十个坚持”总结和概括了这一成果的主要内容。在此基础上，2020年11月16至17日举行的中央全面依法治国工作会议第一次明确了***法治思想作为全面依法治国指导思想的理论地位。(26)中央全面依法治国工作会议强调指出***法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。***法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果，是马克思主义法治理论中国化最新成果，是***新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。全党全国要认真学习领会***法治思想，吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求，切实把***法治思想贯彻落实到全面依法治国全过程。参见《***在中央全面依法治国工作会议上强调、坚定不移走中国特色社会主义法治道路 为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《人民日报》2020年11月18日第1版。“***法治思想”概念的正式确认，标志着全面依法治国思想理论格局的基本形成和成熟，并成为全面依法治国的根本遵循和行动纲领。所以说，“全面依法治国总体格局基本形成”这一事实首先起于***法治思想的成熟以及全面依法治国思想理论格局的基本形成，正因为有了思想理论格局的奠基作用，全面依法治国在其他层次上的总体格局才能得以形成。
(二)全面依法治国总体格局表现为法治政策的整体性和系统性呈现
全面依法治国总体格局是从宏观角度来整体把握全面依法治国和法治建设的总体进程，因此，作出全面依法治国总体格局基本形成的重要论断，必然与全面依法治国大政方针的确立有关。从法理逻辑上来看，伴随着全面依法治国思想理论格局的基本形成，建立在中国特色社会主义法治理论基础上的全面依法治国大政方针也逐渐成熟、形成比较稳定的政策体系。从党的十一届三中全会的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”到党的十五大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，再到党的十八大明确提出新时代社会主义法治建设的“新十六字方针”，即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，依法治国具有了“全面”的特性，全面依法治国格局初步显现。在此基础上，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了法治中国建设的五项要求，并把法治中国建设与推进国家治理体系和治理能力现代化紧密结合起来。(27)《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)，载《十八大以来重要文献选编》(上)，中央文献出版社2014年版，第529-531页。2020年11月16日，******在中央全面依法治国工作会议上围绕着当前和今后一段时间全面依法治国各项工作提出了“十一个坚持”，其中一个重要的坚持事项就是“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”，(28)同前注。第一次明确地把法治与现代化有机联系在一起。党的二十大报告又进一步明确要求：在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。由此可见，改革开放之后，尤其是党的十八大以后，全面依法治国大政方针不断完善和健全，全面依法治国政策格局从无到有，从不清晰到清晰，突出反映了全面依法治国总体格局基本形成的各项特征，为党的二十大从宏观上做出“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断提供了坚实的政策基础。
(三)全面依法治国总体格局集中体现在法治建设“一规划两纲要”中
从思想理论格局到大政方针格局，全面依法治国总体格局逐渐从意识形态层面进入制度设计实践操作领域，“一规划两纲要”的颁布实施，是全面依法治国行动纲领层面的总体格局基本形成的重要标志。早在2004年3月22日国务院就发布了《全面依法行政实施纲要》，该《纲要》以行动纲领的方式，对依法行政提出了六项要求，并首次提出用十年左右时间实现全面建设法治政府的目标。(29)《全面推进依法行政实施纲要》对依法行政提出的六项要求是：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。
2020年底，中共中央印发了《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》，为构建“全民守法”的法治社会确定了目标和措施。2021年初，中共中央公布了《法治中国建设规划(2020—2025年)》，这是党中央总结党的十八大以来法治建设实践和成就，站在全面建设社会主义现代化的新起点，对新时代法治中国建设作出全局性、战略性、基础性、保障性安排的纲领性文件，是覆盖依法治国、依法执政、依法行政法治工作和法治国家、法治政府、法治社会法治目标的综合规划。2021年《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》以《法治中国建设规划(2020—2025年)》为依据，是其在依法行政、建设法治政府领域具体落实的表现形式。“一规划两纲要”涵盖了全面依法治国的所有领域、全过程和各方面，为到2035年基本形成法治国家、法治政府和法治社会的阶段性目标确立了法治发展战略、谋划了全面依法治国总体格局。
(四)全面依法治国总体格局基本形成意味着法治系统工程运行顺畅
全面依法治国总体格局在实践层面的表现是从法治工作基本格局的形成开始的。党的十八大提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的政治要求，对于党的十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”新时期社会主义法制建设“十六字方针”来说，很显然，在法治工作的具体环节上把立法、执法、司法和守法的各项法治要素有机结合起来，体现了法治工作的“基本格局”。从党的十五大报告提出的“中国特色社会主义法律体系”到党的十八届四中全会提出的“建设中国特色社会主义法治体系”，法治工作的具体环节又得到了细化，全面依法治国中的“全面”范围拓展至法治实施、法治监督、法治保障和依规治党和党内法规建设等领域，基本做到了法治工作对于国家治理和社会治理各领域的“全覆盖”。在此实践背景下，依托全面依法治国思想理论格局、大政方针格局、行动纲领格局，全面依法治国各项具体法治工作也形成有机统一的整体，出现了具有系统稳定性的法治实践总体格局。
总之，认识全面依法治国总体格局的内涵和特征，必须要在不同层面上来全面和系统地考察全面依法治国各方面各领域全过程的“现状”，要把对“总体格局”的事实描述和理想期待有机结合起来，立体化地把握全面依法治国所涉及的各方面各领域全过程的外在特征，才能统筹法治中国建设各方面的要素和情况，对全面依法治国目前的状况有个比较准确的把握和判断。党的二十大报告所做出的“全面依法治国总体格局基本形成”这一重要论断正是基于上述历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑产生的，因此，这一重要论断是科学的、有用的，为未来五年和到2035年实现法治中国建设的各项目标提供了继续奋斗和前行的理论与实践基础。
******在党的二十大报告中第一部分回顾和总结过去五年的工作和新时代十年的伟大变革时，从16个方面全面和系统归纳和总结了新时代十年党和国家事业所取得的历史性成就，其中一项重要论断就是“全面依法治国总体格局基本形成”。对于党的十八大以来全面依法治国的理论和实践来说，这是一个非常重要的论断，具有继往开来、承上启下的里程碑意义。党的二十大报告做出如此重大的理论判断，至少有以下四个方面的理论和实践意义。
(一)全面依法治国总体格局基本形成标志着过去十年各项法治工作取得了历史性成就
******在报告中指出，十年来，我们采取一系列战略性举措，推进一系列变革性实践，实现一系列突破性进展，取得一系列标志性成果，经受住了来自政治、经济、意识形态、自然界等方面的风险挑战考验，党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革，推动我国迈上全面建设社会主义现代化国家新征程。在总结中国特色社会主义民主政治建设成就时，******强调指出：坚持走中国特色社会主义政治发展道路，全面发展全过程人民民主，社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进，社会主义协商民主广泛开展，人民当家作主更为扎实，全面依法治国总体格局基本形成。(30)同前注②，***文。
不难看出，将“全面依法治国总体格局基本形成”这样重要论断安排在党的二十大报告第一部分“过去五年的工作和新时代十年的重大变革”部分，很显然，这一重要论断是对党的十八大以来以***同志为核心的党中央运用法治作为治国理政基本方式在全面推进依法治国过程中所取得的历史性成就的充分肯定。经过十年努力，无论是全面依法治国的法治理论、大政方针，还是全面依法治国的行动纲领和具体工作，都在依法治国“全面”要求下形成了相对稳定的体系，具有了较大的确定性，各项法治工作有机协调，呈现出要素齐备、结构完整、层次分明、连接顺畅和运行有序的“法治格局”。“全面依法治国总体格局基本形成”对过去十年法治中国建设的各项成绩作了高度概括和总结，与全面依法治国中的“全面”价值要求相适应。使用“总体格局基本形成”来阐述目前全面依法治国的现状再恰当不过、恰如其分。
(二)全面依法治国总体格局基本形成昭示着中国特色社会主义法治道路的基本特征已经形成
******在党的二十大报告第七部分“坚持全面依法治国、推进法治中国建设”中强调指出：我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化。(31)同前注②，***文。在上述论述中，最重要的是就是“要坚持走中国特色社会主义法治道路”。“中国特色社会主义道路”是什么，“道路”在何方？如何才能坚定走中国特色社会主义道路的决心？在此，所有的信心都基于“全面依法治国总体格局基本形成”这样的重要论断。既然全面依法治国总体格局基本形成了，这意味着法治中国建设的各个方面的法治要素都已齐备，法治工作已经形成体系化思路，全面依法治国走上了稳定发展的轨道。如果没有“全面依法治国总体格局基本形成”这一重要论断的提出，那么，在法理逻辑上就无法断定“中国特色社会主义法治道路”的清晰路线，因此，就无法回应“摸着石头过河”这样的改革开放初期的思路。但改革开放已经40多个年头，尤其是法治建设，业已经过了“有法可依”“有法总比没法好”“立法宜粗不宜细”的粗放式发展时期，进入全面依法治国的“科学立法”“民主立法”“依法立法”的新时代。所以说，做出“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断意味着中国特色社会主义道路的路线图基本清晰，坚定不移地走中国特色社会主义道路理当方向明确、前途光明。
(三)全面依法治国总体格局基本形成为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家奠定了坚实的制度基础
“在法治轨道上”推进党和国家事业的发展，既是对全面依法治国总体格局形成的总结，也是对中国特色社会主义法治道路的自信。党的十八大以来，随着全面依法治国各项事业的快速发展，“法治轨道”成为中国特色社会主义法治道路的“路线图”的代名词。******早在2014年2月28日在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中就明确指出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”(32)***：《在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话》(2014年2月28日)，载《人民日报》2014年3月1日第1版。在此，******提出了“确保在法治轨道上推进改革”，充分体现了法治对改革的保驾护航作用。
2020年2月5日，******在中央全面依法治国委员会第三次会议上指出，当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。(33)***：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第269页。很显然，******上述讲话要把对疫情防控工作纳入了法治轨道。2020年11月16日，******在中央全面依法治国工作会议上提出“十一个坚持”，其中一项内容就是“在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。(34)同前注，***书，第3-4页。上述“坚持”事项已经把国家治理体系和治理能力现代化与法治轨道相连接，彰显了法治与现代化之间的必然联系。在党的二十大报告中，******指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。(35)同前注②，***文。在上述讲话中，全面依法治国总体格局基本形成的重要论断又与中国式现代化有机联系在一起，进一步表明党的十九届五中全会关于十四五规划和2035年远景目标建议提出的“全面建设社会主义现代化国家”与“全面依法治国”“全面深化改革”“全面从严治党”之间的新型的“四个全面”之间的辩证关系，突出了坚持全面依法治国是全面建设社会主义现代化国家的法治保障。没有全面依法治国，就没有社会主义现代化。党的二十大报告作出“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断为全面建设社会主义现代化国家提供了充分有效的法治保障，使得中国特色社会主义法治道路越走越宽、越走信心越坚定。
(四)全面依法治国总体格局基本形成意味着法治中国建设的各项法治工作必须要做实做细
在党的二十大报告总结新时代十年全面依法治国历史性成就的基础上提出“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断之后，对于全面依法治国实践来说，由于要素齐备、结构完整、层次分明、连接顺畅和运行有序的“法治格局”已经出现，故未来五年和到2035年的法治中国建设的主要目标和任务是如何把全面依法治国各项具体工作在***法治思想的指导下，按照“一规划两纲要”的政策要求做实做细，而不应当把主要精力在放在宏观层面的法治思想的构建和法律政策的频繁调整上。虽然不能说法治理念无须继续创新，但至少可以说，全面依法治国总体格局基本形成之后，法治中国建设的各项法治工作主要应当往“深”里走，要解决许多法治领域“最后一公里”问题。特别重要的是要整体提升公民法治素养，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。党的二十大报告在第七部分“坚持全面依法治国、推进法治中国建设”提出了深入推进全面依法治国各项法治工作做实做细的具体政策要求，包括完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、扎实推进依法行政、严格公正司法、加快建设法治社会等。很显然，与党的十五大报告提出到2010年形成有中国特色社会主义法律体系的立法要求相比，党的二十大报告提出了完善中国特色社会主义法律体系必须要“以宪法为核心”，这就对立法工作进一步提出了“合宪性要求”。相对于2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法治国实施纲要》提出的依法行政六项要求来说，党的二十大报告提出的是“扎实推进依法执政”，这里的“扎实”二字是对已经进行的依法执政工作如何“做实”“做细”的进一步政策期待。“严格公正司法”在党的十八大报告提出的“公正司法”之前再加上“严格”二字，进一步强调了“严格”对于“公正司法”的意义。党的二十大报告提出的“加快建设法治社会”是为了呼应2012年12月4日******在首都各界纪念现行宪法正式颁行三十周年大会上讲话中首次提出的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的政策要求，对于“一体建设”对象中的“法治社会”提出的明确要求。相对于法治国家、法治政府建设来说，法治社会建设所遇到的问题更加复杂，因此，为了保证法治社会建设与法治国家、法治政府建设的同步，到2035年基本建成法治国家、法治政府、法治社会，必须要“加快建设”法治社会，否则就可能因为法治社会建设的“滞后”而影响了法治国家、法治政府、法治社会“一体建设”的总体进程。
总体来说，党的二十大报告做出的“全面依法治国总体格局基本形成”重要论断具有划时代的理论价值和实践意义，是对党的十八大以来法治中国建设领域所取得的历史性成就的充分肯定，为坚定不移地走中国特色社会主义法治道路指明了方向、坚定了信心，为在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家提供了坚实的法治保障，同时又为未来五年和到2035年的法治中国建设的具体任务和目标提供了更为精准的时间表、路线图和施工方案，为全面建设社会主义现代化国家提供了现实和可靠的制度保障。我们坚信，假以时日，在全面依法治国各项事业蓬勃发展的基础上，中国式现代化事业必定能够如期实现。
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