邓 坤，张 璇，杨小帆，王敬斌
(1.江西省水利科学院，江西 南昌 330029；
2.江西水利职业学院，江西 南昌 330013)
《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔2011〕1号)把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》(国发〔2012〕3号)建立了水资源管理和考核制度，并明确了水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”主要目标和主要任务。依据《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》(国办发〔2013〕2号)要求，水利部会同国家发展和改革委员会等9部委印发了实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案，从2013年以来通过考核工作推动最严格水资源管理制度的实施。
水资源日常监督管理是践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路在水资源管理工作中落地见效的重要内容[1]。随着最严格水资源管理制度的不断推进，制度体系基本建立，工作重点转到水资源管理的取用水监管、用水统计调查等日常措施落实和监督管理实施方面。
目前，水资源监督管理主要体现在水资源管理考核、水资源监督检查、监督检查结果运用等方面。其中，监督检查是水资源强监管的主要抓手和落实落地的根本方式[2]。2019年12月，水利部印发的《水资源管理监督检查办法(试行)》(水资管〔2019〕402号)为水资源强监管提供了重要的制度支撑。水利部从2019年开展了水资源管理和节约用水监督检查，主要检查县级行政区的水量分配及取用水管控、取水口取水及监管、节约用水管理、节水评价开展、用水单位计划用水和定额管理执行及节水型单位建设、重要饮用水源地管理，检查结果为当年最严格水资源管理制度考核提供依据，也为进一步落实《水资源管理监督检查办法(试行)》提供参考。江西省按照相关要求，从2019年开展了取用水管理和节约用水“四不两直”监督检查。实施《水资源管理监督检查办法(试行)》、开展水资源管理监督检查成为水资源强监管重要内容。
1.1 水资源强监管工作情况
江西省认真贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，全面实施最严格的水资源管理制度。近年来，江西省不断强化监督考核，在省政府对市县高质量发展考核指标中，水资源管理和节约用水的比重进一步提升，省级水资源管理考核指标和方式不断优化，节约用水和水资源管理继续纳入省级水利综合督查“四不两直”检查内容，主要体现在以下几个方面。
(1) 推进国家节水行动。实施《江西省节水行动实施方案》，县域节水型社会达标建设，节水型机关、企业、灌区、高校等节水载体创建，创新节水宣传，落实节水评价，严格计划用水管理。
(2) 抓好“合理分水”。编制《江西省河湖生态流量保障实施方案编制技术方案》，完成袁水、禾水、锦江、梅江、赣江、饶河6条河流生态流量保障实施方案编制工作；
完成赣、抚、信、饶、修五河和鄱阳湖环区水量分配工作，开展了跨省河流水量分配工作。
(3) 落实“管住用水”。按时完成全省取水工程(设施)核查登记整改提升工作。印发下发延续取水评估技术指南，发布省级重点监控用水单位名录42家，11个设区市均发布市级重点监控用水单位名录，建成并颁发取水许可电子证照，全面规范取用水管理。全力推进用水统计调查制度实施。2020年度省级征收水资源费2.71亿元。
(4) 加强“系统治水”。大力推进重要饮用水水源地安全保障达标建设，全省19个全国重要饮用水源地年度评估成绩均达到优秀，84个县级以上城市集中式饮用水水源地评估成绩达到优秀。《江西省地下水管控指标确定方案》经江西省人民政府同意并印发实施。按时上报第三次水资源调查评价成果。国家水资源监控能力建设江西省二期项目顺利通过水利部技术评估和江西省竣工验收。江西省水资源管理系统通过技术评估。
(5) 深化水资源改革创新。将水权改革列入江西省委深改组2020年和2021年工作要点。江西省政府成立水权水市场改革工作领导小组。江西省水利厅和发改委联合印发《推进水权水市场改革工作方案》《江西省水权交易管理办法》和《江西省水权交易规则(试行)》；
2021年，制定印发《江西省水权交易可行性论证技术导则(试行)》。
(6) 强化取水口监测计量。截止2021年12月，江西省共有河道外取水工程14 417个，共计实现了对3 422个取水工程的计量，取水口计量率为23.74%。其中，在线计量取水工程数1 395个(国控项目共建设878个取水口在线监测点)，取水口在线计量率9.68%。实现计量的取水工程以非农用途取水工程为主，已实现直接计量非农业用途取水工程数量2 341个。江西省取水口监测计量建设计划在2 a内基本建成较为系统、完整的取水监测计量体系，实现非农业取水口和大中型灌区渠首取水口计量全覆盖，提高取水量计量率和在线计量率，使监测计量设施满足相关技术标准和技术规范要求。
1.2 存在的主要问题
1.2.1 取水许可方面
(1) 取水许可延续不及时不规范。目前，江西省水利厅已印发了《江西省延续取水评估管理服务指南》，指导全省各市县开展延续取水评估工作。日常检查中发现，较多县(市、区)存在不能严格按照规定时限完成取水许可延续手续的问题，且部分县(市、区)水行政主管部门办理延续程序有误，导致延续的许可证与上一次有效期届满的许可证的时间不能有效衔接，存在中断的情况，即存在一定时期的无证取水的问题。分析原因主要有：① 取水户对取水许可管理要求不清楚，主动办理延续的意识不强，且现行的法律法规或规章制度也未制定针对取水户未及时办理延续申请的处罚措施；
② 取水审批机关把关不严，对取水许可有效性和延续合法性判定不准。
(2) 取用水计量统计监管不到位。检查发现部分取水户未安装取水计量设施，有些取水户安装了取水计量设施，但计量设施运行不正常；
取水审批机关落实按计量收取水资源费的意识不足，绝大部分取水户均未落实按期检定或核准要求。大部分取水户未按照规定建立取水台账，且填报取用水报表不规范。
1.2.2 水资源费征收困难
存在未按时足额征收水资源费问题。主要体现在：① 一些小型企业确因人员少、工作负担重，且其每年缴纳的水资源费不足千元的原因，无法安排专人按照每月或每季度的缴费期限缴纳水资源费，水行政主管部门上门征收也存在路途遥远、征收的水资源费远低于交通费用的情况，此类不符合实际情况的问题应在下一步工作中从制度上进行调整优化，减轻基层人员工作负担。② 确有部分取水户存在不足额缴纳水资源费的问题，亟需水行政主管部门采取强力措施进行处罚。
1.2.3 节约用水管理难度大
节水型社会建设难度较大，节水工作需要住建、工信、房管、财政和机关事务管理局等多个单位的配合，除水利部门有考核任务外，其他部门无考核任务，县区开展节水工作沟通协调难度大，节水工作推进困难。县区水利部门对公共供水管网取水户缺乏有效约束手段，制定的用水计划浮于表面，很难真正落实。
1.2.4 水资源管理能力不足
水资源管理人员较少，专业技术力量薄弱。一方面市、县级缺少专门的水资源管理人员，多数人员身兼数事，且人员流动性较大，工作出现交接不及时、档案资料缺失等问题；
另一方面，市、县级针对水资源管理的培训较少，水行政管理部门对水资源管理工作人员的培养有所欠缺，工作业务不熟，不能适应新时期精细化管理要求。
2.1 水资源强监管制度建设
(1) 水资源刚性约束方面。落实党的十九届五中全会关于“建立水资源刚性约束制度”的要求，按照水利部建立水资源刚性约束制度的相关部署和要求，结合江西省水资源管理实际情况，明确全省落实水资源刚性约束的主要任务，积极开展约束制度研究，探索建立水资源刚性约束指标体系，实施水资源差别化分区管理[3]。
(2) 合理分水方面。为指导全省市、县有序开展水量分配工作，加强省与市县之间的协调与配合，应建立跨市河流的流域水量分配协调机制。加快编制全省相关河湖的生态流量保障实施方案，明确管控的主体责任，出台相应生态河湖评价规范，编制《江西省生态流量保障技术指南(准则)》及《江西省生态流量监督管理办法》。
(3) 管住用水方面。修订《江西省用水总量控制管理办法(试行)》并制定出台《关于推进规划水资源论证工作的指导意见》，适时修订《江西省水资源论证区域评估办法(试行)》，严格用水总量控制和规划水资源论证工作。编制《江西省取用水档案管理工作办法》，规范取用水档案管理，并进一步推动电子档案建立。
按照水利部有关部署和安排，江西省应制定出台关于加强取用水计量管理的政策措施，建立健全水资源计量技术规范和标准体系，组织编制《江西省取水计量设施安装与运维技术标准》。依据水利部《水资源管理监督检查办法(试行)》，结合本省水资源存在问题及实际工作短板，制定江西省水资源管理监督检查暂行办法。
(4) 系统治水方面。加快落实应对突发水污染事件的措施，如《江西省城市饮用水源地突发水污染事件应急预案》《江西省集中式饮用水源地安全保障规划》等，减轻突发事件对供水饮水的不利影响。建议制定《江西省地下水管理条例》，明确地下水管理过程中政府职责、开发利用主体责任，规范化地下水管理，落实地下水水量水位双控指标。
2.2 水资源强监管重点任务
(1) 合理分水方面。抓好生态流量确定与管理，确定江西省重点河湖生态流量保障目标，制定已批复目标的河湖生态流量保障实施方案，健全生态流量监测体系，逐河制定管控措施。加快全省跨行政区域内河流水量分配工作。加强对已批复江河水量分配方案的实施监管，将水量分配各项控制目标和措施落到实处。
(2) 管住用水方面。结合取用水管理专项整治行动，把规范和强化取用水日常监管作为江西省水资源管理需要推进的重点工作。加快推广水资源论证区域评估和取水许可审批“承诺制”。开展取水口监测计量设施建设，依法强化取用水计量管理。建立用水总量核算制度，开展取水单位和个人用水统计培训，用好用水统计直报系统并开展数据报送，研究建立用水总量监测预警机制。开展全省水资源管理监督检查以及取用水专项监管工作，做好年度考核工作。
(3) 系统治水方面。落实全省各市县地下水管控指标日常监管，持续推进地下水压采工作，加快地下水超采区治理。做好重要饮用水水源安全评估。做好饮用水水源动态监控，发现问题及时通报地方人民政府及有关部门，提升饮用水水源保障水平。
(4) 重点领域改革方面。全面推行取水许可电子证照。推进建设项目水资源论证分类管理，提升取水许可监管能力和水平。
2.3 水资源强监管工作机制
(1) 设置年度水资源监管督办事项。按照水利部年度水资源管理工作要点和江西省水资源管理工作实际情况，围绕水量分配、用水总量控制、取水许可管理、生态流量管控、水资源费征收、地下水管理、饮用水水源保护等主要方面[2]，设置年度水资源监管工作督办事项，明确重点工作任务、责任人和时间节点。
(2) 完善社会信用体系应用。建议充分利用社会信用体系，建立水资源市场主体信用评价制度，建立守信激励和失信惩戒制度，针对不配合检查，甚至阻挠督查等恶性行为，给予公开曝光，并纳入失信联合惩戒对象名单[4-5]。
(3) 建立典型案例通报机制。建议建立水资源管理典型案例通报机制，对市、县级水行政主管部门明显违反水资源管理规定的行为，在全省范围通报曝光，情节严重的报有关检察机关。
2.4 水资源强监管实施保障
(1) 加强组织领导。建议成立江西省水资源强监管体系建设领导小组和工作专班，由分管水资源工作的江西省水利厅领导任组长，厅水资源处负责人任副组长，厅相关部门和各地市水行政主管部门相关部门负责人或代表为小组成员，领导小组办公室设在厅水资源处。
(2) 强化监督考核和部门协作。将水资源强监管，特别是监督检查相关内容，纳入年度水资源管理考核，以考核手段督促各市县严格落实。按照责任分工，如涉及其他部门职责范围内的事项，由地方水行政主管部门牵头，主动征求有关部门的意见，加强与环境保护、自然资源、发展改革等部门之间的协调合作。
(3) 提高水资源管理能力。建议强化对水资源管理工作的宣传引导，联合编办、人事部门制定组建基层管理职能部门和人员配备的政策鼓励文件，切实解决基层人员不足的问题。
(4) 提升经费投入和培训力度。建议重点从制度机制建设、重点任务开展及全省各市县水资源管理基础工作规范等方面加大经费支持力度。进一步加强对全省水资源管理队伍的业务培训，提高基层人员的现代化水资源管理能力和水平，为开展监督管理工作做好支撑和保障。
(5) 推动新阶段水利高质量发展，全面提升水安全保障能力。加快完善江西省水网主骨架和大动脉，推进防洪减灾工程体系，构建水资源配置工程体系，持续加强水资源管理，推动水生态修复工程体系建设，加快智慧水利建设，构建智能畅通的智慧水利体系，着力构建适应水利高质量发展要求的现代水网体系。
3.1 总体思路
近年来，中央关于统筹规范监督检查考核工作提出了新要求，明确要严格控制督查检查考核总量，注重工作实绩，突出问题导向，不断改进和优化方式方法，提高督查检查考核的质量和效率。水利部统筹合并行业内的监督检查，规范水利监督的程序方式、权限和责任、责任追究等要求，提出主要采用“四不两直”等飞检方式开展工作，发挥考核的激励鞭策作用，推动水资源管理重点任务落实见效，强化水利行业监管，推动解决主要问题。
为强化水资源管理，规范监督检查行为，江西省应研究制定《江西省水资源管理监督检查暂行办法》，为开展监督检查工作提供制度支撑，并围绕解决水资源管理主要问题、落实年度水资源工作需求、适应监督检查新形势新要求等关键环节，统筹考虑组织开展水资源管理监督检查工作。
3.2 检查对象、程序及检查要求
3.2.1 检查对象
江西省水资源管理监督检查对象为市、县级水行政主管部门、其他行使水行政管理职责的机构及其所属企事业单位。
3.2.2 检查程序
水资源管理监督检查程序应当按照《江西省水资源管理监督检查暂行办法》规定开展[4-7]：
(1) 由江西省水利厅组织制定年度监督检查工作方案，年度工作方案应明确检查范围和对象、检查事项及内容、工作步骤安排、工作组织与分工、进度安排、成果应用以及相关工作要求等7个方面的内容，其中，检查事项及内容应充分结合江西省年度重点工作及主要任务安排拟定。
(2) 工作方案制定后，成立监督检查工作组，由省水利厅组织对各监督检查组及成员进行培训。
(3) 培训结束后，各检查组开展具体监督检查工作，形成检查工作报告，提出“一市一单”问题建议清单，并按时限要求报统一省水利厅。
(4) 经省水利厅组织审定后，形成年度监督检查报告，印发“一市一单”，督促整改落实，提出责任追究建议名单，并将检查结果纳入当年度最严格水资源管理制度考核。
3.2.3 检查要求
(1) 年度监督检查工作方案编制中，应结合水利部水资源管理工作重点任务以及省级年度水资源管理工作要点等，拟定检查事项和内容，可委托技术支撑单位开展工作方案编制工作并组织培训。
(2) 对检查工作组上报的检查表等材料进行梳理复核统计，形成按行政区域的检查问题清单，报江西省水利厅审定后形成年度监督检查报告。
(3) 按照江西省水资源强监管体系建设的总体安排，着重开展全省薄弱环节的监督检查，并将薄弱环节涉及的问题事项设定为“较重”或“严重”等级，通过监督检查尽快补齐水资源管理工作的短板。
(4) 依据国家水资源管理新要求的变化，建议对制定的《江西省水资源管理监督检查暂行办法》进行实时的更新调整，确保符合国家及水利部工作的新要求。
(5) 对取水单位超计划或超定额取水，且未按规定累进加价征收水资源费的情况，则在超计划或超定额取水处填“是”；
否则为“否”。如该取水户不涉及超计划或超定额取水，此项为“未涉及”。
加强水资源监管已成为当前水利事业的重中之重。江西省要加强组织领导，强化工作体制，落实目标责任，强化考核监管，构建协调工作机制，不断提升水资源管理水平，进一步推动江西省水资源规范化和精细化管理，提升水资源管理能力和水平，使水资源管理迈上新台阶。
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